В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучена и проанализирована сводная редакция проекта Земельного кодекса Донецкой Народной Республики (далее – проект кодекса).
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, в целом поддерживая инициативу Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по сельскому хозяйству и земельным ресурсам (далее – Комитет по сельскому хозяйству), направленную на совершенствование земельного законодательства Донецкой Народной Республики, его систематизацию и структурирование, установление гарантий по использованию и охране земли, закрепление оснований, условий и порядка возникновения, изменения и прекращения прав на землю, соглашаясь с необходимостью принятия концептуально нового кодифицированного законодательного акта, регулирующего земельные правоотношения в Донецкой Народной Республике, обращает внимание на следующее.
В настоящий момент в Комитете Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству (далее – Комитет по гражданскому законодательству) на рассмотрении находится проект Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики (далее – проект ГК), за основу которого был взят Гражданский кодекс Российской Федерации от 26.01.1996 № 14-ФЗ (далее – ГК РФ) с учётом положений проекта федерального закона Российской Федерации № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
При разработке проекта кодекса Комитет по сельскому хозяйству ориентировался на концепцию, излагаемую в проекте ГК, которая предполагает закрепление в нём значительного массива правовых предписаний, имеющих непосредственное отношение к регулированию земельных правоотношений. В частности, в проекте ГК были регламентированы ключевые положения о: постоянном и временном пользовании земельными участками, праве пользования чужим земельным участком для сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис), праве пользования чужим земельным участком для застройки (суперфиций), выкупе земельных участков для государственных и муниципальных нужд, реквизиции земельных участков, земельном сервитуте (включая земельные сервитуты, устанавливаемые в публичных интересах), об основаниях возникновения и прекращения права собственности и иных прав на землю, а также многое другое. В свою очередь проект кодекса большинство из указанных положений не закрепляет, а лишь содержит отсылочные нормы на предписания гражданского законодательства.
Обращаем внимание на то, что концепция проекта ГК до сегодняшнего дня не была сформирована окончательно, поскольку в рамках общепризнанного курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации существуют отдельные фундаментальные проблемы, связанные с полной либо частичной невозможностью адаптации соответствующих положений российского законодательства к существующим реалиям Донецкой Народной Республики, вызванной спецификой правового поля Донецкой Народной Республики, а также особенностями осуществления государственной власти. Применительно к проекту кодекса подобная проблематика проявляется в использовании в проекте ГК концепции, которая на сегодняшний день в Российской Федерации не принята. Однако в случае её принятия правовое регулирование ряда правовых институтов земельного права кардинально изменится.
Таким образом, становится очевидной необходимость выработки Комитетом по сельскому хозяйству и Комитетом по гражданскому законодательству единой и согласованной концепции изложения предписаний, затрагивающих сферу регулирования земельных правоотношений, а также стратегии их закрепления в проекте кодекса и проекте ГК с учётом того факта, что данные проекты могут быть приняты в разные периоды времени.
Вместе с тем установлено, что помимо вышеуказанных замечаний, носящих общий характер, проект кодекса содержит ряд существенных недостатков.
В первую очередь следует отметить, что по тексту кодекса используется термин «муниципальное образование», который характерен для законодательства Российской Федерации.
Безусловно, курс на гармонизацию законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации имеет приоритетное значение при разработке Народным Советом Донецкой Народной Республики законодательных актов, однако анализируемый проект нормативного правового акта, а также действующее законодательство Донецкой Народной Республики лишены положений, предусматривающих определение термина «муниципальное образование».
Стоит также указать, что в настоящий момент в законодательстве Донецкой Народной Республики применяется термин «территориальная община» (статья 2 Закона Донецкой Народной Республики от 28.11.2014 № 01-IHC «О местных выборах Донецкой Народной Республики»).
На основании изложенного предлагаем в проекте кодекса конструкцию «муниципальное образование» заменить на «территориальная община» во всех падежах и числах.
В соответствии с абзацем первым части 1 статьи 3 проекта кодекса «настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные нормативные правовые акты основываются на следующих принципах …». Следует отметить, что статьёй 3 проекта кодекса предусматриваются положения об основных принципах исключительно земельного законодательства. В связи с этим предлагаем в абзац первый части 1 статьи 3 проекта кодекса после слов «иные нормативные правовые акты» дополнить словами «земельного законодательства».
В пункте 2 части 3 статьи 5 проекта кодекса закреплено, что «землепользователи −лица, которым в соответствии с законом предоставлены в постоянное или временное пользование земельные участки государственной или муниципальной собственности, а также на условиях сервитута, суперфиция и эмфитевзиса».
Предложенная разработчиком редакция пункта 2 части 3 статьи 5 проекта кодекса содержит предпосылки к неоднозначному толкованию указанной нормы и, как следствие, неединообразному применению термина «землепользователь». В частности, правоприменитель может ошибочно не отнести к землепользователям лиц, которые используют земельные участки частной формы собственности на условиях сервитута, суперфиция и эмфитевзиса.
Кроме того, согласно части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.
В связи с указанным предлагаем пункт 2 части 3 статьи 5 проекта кодекса изложить в следующей редакции:
«2) землепользователи −лица, которым в соответствии с законом предоставлены:
а) земельные участки государственной или муниципальной собственности – в постоянное или временное пользование;
б) земельные участки на условиях сервитута, суперфиция и эмфитевзиса».
Пункт 2 статьи 7 проекта кодекса относит к полномочиям Главы Донецкой Народной Республики в сфере земельных отношений возможность в исключительных случаях, временно выполнять полномочия Совета Министров Донецкой Народной Республики, предусмотренные пунктами 1, 10 статьи 9 проекта кодекса.
В свою очередь, согласно пунктам 1, 10 статьи 9 проекта кодекса Совет Министров Донецкой Народной Республики наделен полномочиями по: управлению и распоряжению землями государственной собственности в пределах, определенных проектом кодекса; согласованию вопросов, связанных с изъятием, изменением целевого назначения земель лесохозяйственного назначения и особо ценных земель муниципальной собственности органами местного самоуправления.
На заседаниях Комитета по сельскому хозяйству представителями Верховного Суда Донецкой Народной Республики уже акцентировалось внимание на том, что в соответствии с пунктом 8 статьи 77 Конституции Донецкой Народной Республики управление и распоряжение государственной собственностью Донецкой Народной Республики отнесено к компетенции Совета Министров Донецкой Народной Республики. Следовательно, возложение данного полномочия (пункт 1 статьи 9 проекта кодекса) на других субъектов будет противоречить вышеуказанному конституционному предписанию.
Кроме того, в проекте кодекса отсутствуют положения, определяющие какие именно «исключительные случаи» имеются ввиду, в связи с чем возникнут предпосылки для неверного (расширенного) толкования данной нормы, что является недопустимым.
На основании изложенного предлагаем пункт 2 статьи 7 проекта кодекса доработать с учётом изложенных замечаний.
Абзац первый части 1 статьи 13 проекта кодекса указывает на наличие островов в Донецкой Народной Республике при их фактическом отсутствии. Кроме того, далее по тексту кодекса используется понятие «остров» в контексте их наличия в Донецкой Народной Республике. С учётом изложенного предлагаем по тексту кодекса слово «остров» во всех падежах и числах исключить.
В пункте 1 части 1 статьи 14 проекта кодекса предусмотрена ссылка на статью 16, которая изложена с нарушением части 5 статьи 29 Закона № 72-IHC, регламентирующей, что ссылка на нормативный правовой акт или его структурную единицу в этом же нормативном правовом акте делается только с использованием слова «настоящий».
Исходя из этого, предлагаем пункт 1 части 1 статьи 14 проекта кодекса после конструкции «статьей 16» дополнить конструкцией «настоящего Кодекса».
Частью 3 статьи 15 проекта кодекса предусмотрено, что несельскохозяйственные угодья – земли, используемые или пригодные к использованию для несельскохозяйственных целей, отличающиеся по природно-историческим и другим признакам (леса и другие лесопокрытые площади, застроенные земли, под водой, заболоченные земли, открытые земли без растительного покрова и другие). Обращаем внимание, что в данной части допущена стилистическая ошибка, характеризующаяся пропущенным словом. В связи с этим предлагаем часть 3 статьи 15 проекта кодекса перед словами «под водой» дополнить словом «земли».
Согласно абзацу третьему части 1 статьи 24 проекта кодека размеры земельных участков, которые предоставляются в аренду коммерческим корпоративным и некоммерческим корпоративным организациям для сенокошения и выпаса скота, определяются исходя из нормы площади на одну условную голову из числа поголовья в стаде.
В то же время абзацем первым указанной части предусмотрена возможность арендовать земельные участки для сенокошения и выпаса скота только физическими лицами. Кроме того, положения, закрепляющие за коммерческими корпоративными и некоммерческими корпоративными организациями право арендовать земельные участки для сенокошения и выпаса скота, не предусмотрены и статьёй 20 проекта кодекса «Субъекты, имеющие право на получение в собственность, пользование, аренду земель сельскохозяйственного назначения».
Таким образом, между вышеуказанными структурными единицами проекта кодекса прослеживается противоречие, которое создаст препятствия для единообразного толкования и применения норм проекта кодекса. В связи с этим предлагаем положения части 1 статьи 24 и статьи 20 проекта кодекса привести к внутреннему соответствию.
Согласно части 1 статьи 30 проекта кодекса «жилищно-строительным (жилищным) кооперативам по решению уполномоченного органа исполнительной власти или органов местного самоуправления для жилищного строительства передаются земельные участки под существующими объектами в пользование …».
С целью усовершенствования правового регулирования соответствующей группы правоотношений видится необходимым конкретизировать правовые режимы, которые охватываются термином «пользование» земельным участком. Данный шаг обеспечит однозначное толкование и, следовательно, единообразное применение указанной нормы.
Аналогичное замечание применимо к части 2 статьи 31, части 4 статьи 51, пункту 1 части 1 статьи 74, пункту 1 части 1 статьи 78, части 39 статьи 88, пункту 2 статьи 90, статье 93, части 7 статьи 133, абзацу третьему части 1 статьи 191 проекта кодекса.
На основании изложенного предлагаем в проекте кодекса:
1) часть 1 статьи 30, часть 2 статьи 31, часть 4 статьи 51, пункт 1 части 1 статьи 74, пункт 1 части 1 статьи 78, часть 39 статьи 88, статью 93, часть 7 статьи 133, абзац третий части 1 статьи 191 доработать;
2) пункт 2 статьи 90 после слов «пользование земельным участком» дополнить конструкцией «(в случае предоставления земельного участка в аренду, в пользование на основании договора суперфиция, эмфитевзиса)».
Далее, в соответствии с частью 2 статьи 32 проекта кодекса физические лица, коммерческие корпоративные организации и некоммерческие организации могут приобретать земельные участки в собственность по гражданско-правовым сделкам.
Следует отметить, что статья 32 проекта кодекса регламентирует положения исключительно о земельных участках для общественной застройки, в связи с чем предлагаем часть 2 указанной статьи после слов «земельные участки» дополнить словами «общественной застройки».
Частью 1 статьи 34 проекта кодекса предусмотрено, что землями особо охраняемых природных территорий являются участки суши и водного пространства с природными комплексами и объектами, имеющие особую природоохранную, экологическую, научную, эстетическую, рекреационную и иную ценность, которым в соответствии с законом присвоен статус особо охраняемых природных территорий.
В то же время согласно части 1 статьи 7 Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 43-ІНС «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 43-ІНС) земли особо охраняемых природных территорий – участки суши и водного пространства с природными комплексами и объектами, которые имеют особенную природоохранную, экологическую, научную, эстетическую, рекреационную и другую ценность и которым в соответствии с действующим законодательством Донецкой Народной Республики присвоен статус природоохранных земель.
Представители Верховного Суда Донецкой Народной Республики на заседаниях Комитета по сельскому хозяйству уже акцентировали внимание на данном несоответствии положений проекта кодекса положениям Закона № 43-IHC, в связи с чем Комитетом по сельскому хозяйству было принято решение в главе 38 «Заключительные и переходные положения» проекта кодекса закрепить нормы, которыми будут внесены изменения в Закон № 43-IHC. Однако анализируемый проект кодекса не предусматривает таких положений.
На основании изложенного и с целью приведения проекта кодекса в соответствие с положениями Закона № 43-IHC, предлагаем в главе 38 проекта кодекса закрепить положения, которыми будут внесены соответствующие изменения в Закон № 43-IHC.
Далее, частью 4 статьи 38 проекта кодекса предусмотрено, что по ходатайствам дачных кооперативов решениями органа исполнительной власти или органов местного самоуправления им передаются земельные участки в аренду в соответствии с градостроительной документацией. При этом в данной норме не конкретизируется, какие именно земельные участки передаются в аренду, в связи с чем предлагаем данную структурную единицу проекта кодекса доработать.
Статьи 47-52, 54 проекта кодекса предусматривают нормы, устанавливающие состав и регламентирующие основные положения о землях транспорта (статья 47), железнодорожного транспорта (статья 48), морского транспорта (статья 49), речного транспорта (статья 50), автомобильного транспорта и дорожного хозяйства (статья 51), авиационного транспорта (статья 52), городского электротранспорта (статья 54). Следует отметить, что аналогичные положения закреплены в статьях 12, 27, 29, 32, 35, 37, 39 Закона Донецкой Народной Республики от 27.03.2015 № 27-IHC «О транспорте» (далее – Закон № 27-IHC). При этом соответствующие положения проекта кодекса и Закона № 27-IHC отличаются друг от друга.
Так, например, законодатель в статье 29 Закона № 27-IHC закрепил следующее: «к землям морского транспорта относятся земли, предоставленные в пользование под: …». Таким образом, отнесение земельного участка к землям морского транспорта Закон № 27-IHC связывает с фактом его предоставления в пользование, что не соотносится с положениями проекта кодекса. В частности, частью 1 статьи 49 проекта кодекса предусмотрена следующая конструкция: «к землям морского транспорта относятся земли под: …».
Ранее указанные статьи Закона № 27-IHC и проекта кодекса не лишены и иных противоречий (разная терминология, отличия в определении состава тех или иных земель и т.д.).
Обращаем внимание на то, что даже незначительные отличия между двумя нормативными правовыми актами, регулирующими одну и ту же группу правоотношений, могут стать причиной появления проблем при правоприменении соответствующих норм права. В связи с этим является очевидной необходимость в приведении проекта кодекса и Закона № 27-IHC к внутреннему соответствию. При этом стоит учитывать, что общественные отношения в сфере использования земель, в том числе и земель транспорта, составляют предмет регулирования анализируемого проекта кодекса, а не Закона № 27-IHC.
Вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что в сложившейся ситуации наиболее рациональным и верным с юридической точки зрения способом разрешения данной проблематики является закрепление в заключительных и переходных положениях проекта кодекса норм, которыми будут внесены изменения в Закон № 27-IHС и исключены предписания касательно состава и порядка использования земель транспорта.
С учетом изложенного предлагаем в главе 38 проекта кодекса закрепить соответствующие положения.
Статьей 58 проекта кодекса предусмотрены положения, регламентирующие особенности формирования земельного участка как объекта гражданских прав. Для совершенствования правового регулирования соответствующей сферы правоотношений определенный интерес представляет законодательный опыт Российской Федерации (часть 4 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ)) в части установления требования по получению согласия землепользователей, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков при образовании новых.
Считаем, что закрепление подобных положений в проекте кодекса послужит дополнительной превентивной мерой защиты законных прав и интересов правообладателей земельных участков. В связи с этим предлагаем дополнить статью 58 проекта кодекса частью следующего содержания: «Формирование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется в следующих случаях:
1) формирование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;
2) формирование земельных участков на основании судебного решения, предусматривающего раздел, объединение или выдел земельных участков в обязательном порядке;
3) формирование земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд».
Частью 4 статьи 70 проекта кодекса установлено, что приступать к использованию земельного участка до государственной регистрации прав на него запрещено.
При обсуждении данного положения в рамках Комитета по сельскому хозяйству представителями Государственного комитета по земельным ресурсам Донецкой Народной Республики было отмечено, что для правомерного использования земельного участка до его государственной регистрации должен быть осуществлен вынос в натуру (на местность) границ земельного участка. Однако при проведении государственной регистрации права на земельный участок государственный регистратор не обязан проверять данный факт. В связи с этим многие землепользователи, которые зарегистрировали свои права, приступают к использованию земельного участка без выноса его в натуру (на местность) зачастую выходя за его границы (так как они не выделены) и занимая смежные земельные участки, что по своей сути является самозахватом.
Для решения данной проблемы представителями Верховного Суда Донецкой Народной Республики было предложено в главе 38 проекта кодекса закрепить нормы, которыми будут внесены изменения в Закон Донецкой Народной Республики от 24.06.2016 № 141-IHC «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений (обременений)» (далее – Закон № 141-IHC), предусматривающие вынос в натуру (на местность) границ земельного участка в качестве обязательного условия для государственной регистрации права на такой земельный участок, обязав, таким образом, государственного регистратора проверять наличие либо отсутствие данного факта. Однако анализируемый проект кодекса не предусматривает таких положений, что оставляет вышеуказанную проблему нерешенной.
На основании изложенного предлагаем в главе 38 проекта кодекса закрепить положения, которыми будут внесены соответствующие изменения в Закон № 141-IHC.
Акцентируем внимание на статье 81 проекта кодекса, которой предусмотрены положения относительно размера арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Следует отметить, что данной статьей не регламентированы особенности определения размера арендной платы такого земельного участка.
Так, частью 1 статьи 81 проекта кодекса установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с законом. Комитетом по сельскому хозяйству было принято решение исключить из данной статьи особенности определения размера арендной платы, так как соответствующие нормы уже предусмотрены Законом Донецкой Народной Республики от 25 декабря 2015 года № 99-IHC «О налоговой системе» (далее – Закон № 99-IHC).
В то же время в части 1 статьи 606 ГК РФ установлено, что по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Отметим, что плата за пользование имуществом по договору аренды является арендной платой. Согласно части 1 статьи 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.
Кроме того, в связи с курсом на гармонизацию законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации, указанные положения нашли свое отражение и в проекте ГК.
В свою очередь основополагающим принципом договорного права является свобода договора, которая означает, что стороны являются свободными в заключении договора. Таким образом, стороны независимо друг от друга и от иных субъектов, в том числе обладающих властными полномочиями, решают заключать или не заключать договор.
Исходя из изложенного, можно прийти к выводу, что арендная плата возникает только на основании договора аренды, который в свою очередь является гражданско-правовым и, руководствуясь принципом свободы договора, может быть заключен только при волеизъявлении сторон.
В свою очередь основным предметом регулирования Закона № 99-IНС являются отношения по установлению, введению и взиманию налогов, сборов и других обязательных платежей в Донецкой Народной Республике. Однако пунктом 5 части 9.1 статьи 9 Закона № 99-IНС установлено, что арендная плата за земельные участки государственной и муниципальной собственности – обязательный платеж, который арендатор вносит арендодателю за пользование земельным участком.
Как указывалось ранее, арендная плата возникает на основании договора аренды, который заключается только на основании добровольного волеизъявления сторон. Соответственно, отнесение арендной платы, в частности арендной платы за земельные участки государственной и муниципальной собственности, к обязательным платежам является неверным.
Более того, земельный участок, предоставленный в аренду, являясь предметом договора аренды (договорных отношений) в Законе № 99-IНС ошибочно позиционируется как объект налогообложения (часть 137.4 статьи 137).
Следовательно, положения об арендной плате, закрепленные в Законе № 99-IНС не являются предметом его регулирования и противоречат основам гражданского законодательства, действующего на территории Донецкой Народной Республики. В то же время установление основных положений об арендной плате за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности в проекте кодекса будет способствовать должному регулированию сферы земельных правоотношений.
Кроме того, данный подход будет в полной мере соответствовать опыту российского законодателя, а значит и избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В связи с указанным предлагаем статью 81 проекта кодекса доработать.
В части 6 статьи 86 проекта кодекса после пункта 3 следует пункт 3. В соответствии с частью 6 статьи 27 Закона № 72-IНС нумерация статей (частей, пунктов) является сквозной для всего нормативного правового акта. Аналогичное замечание применимо и в отношении нумерации частей статьи 125 проекта кодекса.
На основании изложенного предлагаем в статьях 86 и 125 проекта кодекса нумерацию структурных единиц привести в соответствие с требованиями Закона № 72-IНС.
Пунктом 7 части 2 статьи 87 проекта кодекса предусмотрено, что извещение о проведении аукциона должно содержать сведения о форме заявки на участие в аукционе, порядке ее приема, перечне документов, которые необходимо подать лицам, желающим принять участие в аукционе, для их регистрации, об адресе места ее приема, о дате и времени начала и окончания приема заявок на участие в аукционе. Акцентируем внимание на том, что требование о предоставлении информации касательно даты и времени окончания приема заявок на участие в аукционе также изложено (дублируется) в пункте 11 указанной части.
Поскольку согласно части 4 статьи 29 Закона № 72-IНС недопустимо повторное изложение текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта, предлагаем пункт 11 части 2 статьи 87 проекта кодекса исключить.
Аналогичное замечание в полной мере применимо к предложению второму части 2 статьи 88, так как в нем дублируются положения абзаца второго части 18 статьи 88 проекта кодекса.
Далее, в проекте кодекса в одном значении используются разные наименования одного и того же документа. Так, в пункте 6 части 1 статьи 88 используется конструкция «идентификационный код», а в пункте 1 абзаца второго части 8 статьи 88, пунктах 1, 6 части 3 статьи 91 используется конструкция «регистрационный номер учетной карточки налогоплательщика (идентификационный номер) в Государственном реестре физических лиц-плательщиков налогов». Полагаем, что единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. С учётом изложенного предлагаем привести к единству терминологию, используемую в проекте кодекса.
В соответствии с частью 3 статьи 88 проекта кодекса организатор аукциона не вправе требовать представление иных документов, за исключением документов, указанных в части первой настоящей статьи.
В то же время, исходя из положений части 1 указанной статьи проекта кодекса, обязанность по сбору соответствующей документации возложена на исполнителя аукциона. С учетом изложенного предлагаем в части 3 статьи 88 проекта кодекса слово «Организатор» заменить словом «Исполнитель».
В частях 14 и 15 статьи 88, части 7 статьи 89, абзаце четвертом части 4 статьи 92, абзаце четвертом части 4 статьи 93, абзацах втором и третьем части 6, части 8 статьи 96, части 3 статьи 100, частях 3 и 6 статьи 102, частях 5 и 6 статьи 122, части 10 статьи 125, частях 1 и 2, пункте 5 части 5, частях 7 и 8 статьи 126, части 10 статьи 127, части 7 статьи 129, части 9 статьи 131, частях 7 и 11 статьи 133 проекта кодекса при обозначении того или иного срока используется конструкция «дней». При этом не уточняется, какие именно дни имеются в виду (календарные, рабочие, банковские или др.), что в последующем может повлечь за собой неправильное исчисление сроков.
В связи с этим предлагаем в вышеперечисленных структурных единицах проекта кодекса конкретизировать вид дней, в которых следует исчислять сроки.
В частях 26 и 27 статьи 88 проекта кодекса используется термины «участник земельных торгов», «земельные торги», в то время как в других структурных единицах данной статьи применяется конструкция «участник аукциона», «аукцион». Также отметим, что указанная статья регламентирует вопросы проведения аукциона по продаже земельного участка государственной или муниципальной собственности или по предоставлению его в аренду, в пользование на основании договоров суперфиция, эмфитевзиса. В связи с этим предлагаем в частях 26 и 27 статьи 88 проекта кодекса конструкции «участник земельных торгов», «земельные торги» заменить на «участник аукциона», «аукцион».
Далее, в абзаце втором части 3 статьи 92 проекта кодекса закреплен перечень документов, которые прилагаются к заявлению о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка.
Во-первых, согласно пункту 1 указанной структурной единицы проекта кодекса к заявлению прилагается «выкопировка из планово-картографического материала с нанесением желаемого месторасположения земельного участка, указанием ориентировочной площади и смежных землепользователей …».
Обращаем внимание на то, что землепользователями в понимании анализируемого проекта кодекса являются лица, которым в соответствии с законом предоставлены в постоянное или временное пользование земельные участки государственной или муниципальной собственности, а также на условиях сервитута, суперфиция и эмфитевзиса (пункт 2 части 3 статьи 5 проекта кодекса). Таким образом, использованное в пункте 1 абзаца второго части 3 статьи 92 проекта кодекса понятие «землепользователь» не охватывает всех правообладателей земельных участков, в частности, собственников.
Во-вторых, положения абзаца второго части 3 статьи 92 проекта кодекса не предусматривают возможность подачи документов представителем заявителя, что ограничивает права граждан, которые по объективным причинам не могут сами подать соответствующий пакет документов.
В-третьих, в соответствии с пунктом 2 абзаца второго части 3 статьи 92 проекта кодекса к заявлению прилагается «согласие землепользователя (в случае изъятия земельного участка, находящегося в пользовании других лиц)».
Вместе с тем пунктом 2 статьи 95 проекта кодекса предусмотрено следующее предписание: «уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при наличии хотя бы одного из следующих оснований: … указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок предоставлен на праве постоянного или временного пользования, аренды, суперфиция, эмфитевзиса, за исключением случаев, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился обладатель данных прав». Таким образом, между указанными правовыми предписаниями прослеживается прямое противоречие, что является недопустимым.
Вышеизложенные замечания к части 3 статьи 92 проекта кодекса в полной мере применимы и к части 3 статьи 93 проекта кодекса.
В связи с этим предлагаем в проекте кодекса:
1) пункт 1 абзаца второго части 3 статьи 92 и пункт 2 части 3 статьи 93 доработать;
2) абзац второй части 3 статьи 92, часть 3 статьи 93 дополнить пунктом следующего содержания: «копия документа, подтверждающего полномочия представителя заявителя – в случае, если с заявлением обращается представитель заявителя»;
3) пункт 2 абзаца второго части 3 статьи 92, пункт 3 части 3 статьи 93 исключить.
Согласно абзацу четвертому части 4 статьи 92 проекта кодекса заинтересованное лицо не позднее, чем за 10 дней до истечения срока действия разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, имеет право обратиться с заявлением в соответствующий орган исполнительной власти или органы местного самоуправления о продлении действия разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка с обоснованием причин непредоставления разработанного проекта землеустройства по отводу земельного участка на утверждение в установленный срок.
При этом в проекте кодекса отсутствуют нормы, устанавливающие срок, на который можно продлить действие соответствующего разрешения. Данный пробел может стать причиной проявления злоупотреблений со стороны уполномоченных органов и, как следствие, нарушения прав и законных интересов граждан.
Аналогичное замечание применимо и к абзацу четвертому части 4 статьи 93 проекта кодекса.
На основании изложенного предлагаем статьи 92 и 93 проекта кодекса дополнить соответствующими положениями.
Статья 96 проекта кодекса регламентирует особенности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены здание, сооружение. В частности, статьей устанавливается порядок предоставления неделимого земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, в случаях, если расположенные на данном земельном участке здания, сооружения или помещения в них принадлежат разным лицам на разных правах.
Вместе с тем указанной статьей при регулировании вопросов, связанных с соответствующим договором аренды не предусмотрено такое обязательное условие как согласие его сторон на вступление в этот договор аренды иных правообладателей здания, сооружения или помещений в них. На основании изложенного предлагаем статью 96 проекта кодекса после части 9 дополнить частью 10 с последующим изменением нумерации следующего содержания: «Договор аренды земельного участка в случаях, предусмотренных частями 2 - 4 настоящей статьи, заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор аренды иных правообладателей здания, сооружения или помещений в них».
Частью 9 статьи 96 проекта кодекса предусмотрено, что «в случае неподписания договора аренды в срок, указанный в пункте 8 настоящей статьи, уполномоченный орган обязан обратиться в суд с требованием о понуждении правообладателей здания, сооружения или помещений в них, заключить настоящий договор аренды».
Акцентируем внимание на том, что при проведении процедуры заключения соответствующего договора аренды может возникнуть ситуация, в которой часть правообладателей подпишет договор. В таком случае обращение в суд с требованием о понуждении всех правообладателей заключить этот договор аренды будет безосновательным и несправедливым в отношении правообладателей уже подписавших договор.
В связи с этим предлагаем часть 9 статьи 96 проекта кодекса изложить в следующей редакции:
«В случае неподписания договора аренды в указанный в части 8 настоящей статьи срок уполномоченный орган обязан обратиться в суд с требованием о понуждении правообладателей здания, сооружения или помещений в них, не подписавших договор аренды земельного участка заключить этот договор аренды».
В соответствии с предложением первым части 13 статьи 96 проекта кодекса размер долей в праве общей собственности или размер обязательства по договору аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора в отношении земельного участка, предоставляемого в соответствии с частью 2 данной статьи, должны быть соразмерны долям в праве на здание, сооружение или помещения в них, принадлежащим правообладателям здания, сооружения или помещений в них.
Следует отметить, что положения о предоставлении неделимого земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, в случаях, если расположенные на данном земельном участке здания, сооружения или помещения в них принадлежат разным лицам на разных правах закреплены также в частях 3 и 4 статьи 96 проекта кодекса.
С учетом изложенного считаем целесообразным в предложении первом части 13 статьи 96 проекта кодекса конструкцию «частью 2» заменить на «частями 2-4».
Изложенные выше предложения и правки к структурным единицам статьи 96 проекта кодекса в полной мере соответствуют опыту российского законодателя (статья 39.20 ЗК РФ) и, следовательно, их принятие будет способствовать реализации избранного Донецкой Народной Республикой курса на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Статья 100 проекта кодекса закрепляет положения касательно особенностей установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Так, согласно части 4 статьи 100 проекта кодекса арендатор или землепользователь, которому земельный участок предоставлен в пользование, вправе заключать соглашение об установлении сервитута на срок, не превышающий срока действия договора аренды земельного участка или договора суперфиция, эмфитевзиса.
При этом не было учтено еще одно срочное право на земельный участок – право временного пользования земельным участком. Таким образом, предложенная редакция части 4 необоснованно лишит соответствующих землепользователей возможности заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Аналогичное замечание применимо и к части 5 указанной статьи.
В связи с этим предлагаем в статье 100 проекта кодекса:
1) часть 4 после слов «срока действия» дополнить словами «временного пользования»;
2) часть 5 после конструкции «расторжения договора аренды (суперфиция, эмфитевзиса) земельного участка» дополнить конструкцией «, прекращения постоянного или временного пользования земельным участком».
Акцентируем внимание на положениях статьи 119 проекта кодекса, регламентирующих сущность и порядок проведения реквизиции земельного участка. При обсуждении данной статьи в рамках заседаний Комитета по сельскому хозяйству представителями Верховного Суда Донецкой Народной Республики неоднократно указывалось, что положения данной статьи не соответствуют предписаниям о реквизиции земельных участков, изложенным в проекте ГК.
В частности, отличается подход к пониманию института реквизиции в целом. Так, частью 1 статьи 381 «Реквизиция земельного участка» проекта ГК предусмотрено, что при реквизиции земельного участка применяются правила статьи 351 проекта ГК. В свою очередь частью 1 статьи 351 проекта ГК установлено, что «в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению уполномоченных государственных органов может быть изъято у собственника в государственную собственность в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)». Таким образом, разработчик проекта ГК, регламентируя положения о реквизиции, указывает на полное прекращение у лица права собственности земельного участка, с выплатой ему стоимости имущества.
В то же время в статье 119 проекта кодекса при изложении норм о реквизиции земельного участка подчеркивается временный характер изъятия у собственника земельного участка с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции.
В связи с этим акцентировалось внимание на необходимости совместно с Комитетом по гражданскому законодательству выработать единую (согласованную) концепцию изложения положений о реквизиции. Однако данный шаг не был реализован, и указанное противоречие так и не было устранено в представленной редакции проекта кодекса.
С учетом вышеуказанного предлагаем нормы о реквизиции земельного участка, изложенные в проекте кодекса и проекте ГК привести к внутреннему соответствию.
Согласно части 1 статьи 119 проекта кодекса в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.
Обращаем внимание на то, что проектом кодекса, равно как и действующим законодательством, не предусмотрены положения, определяющие орган или круг органов, в компетенцию которых включено полномочие по реквизиции земельных участков. Указанный недостаток правового регулирования послужит предпосылкой к нарушению прав и законных интересов правообладателей земельных участков, так как может повлечь за собой появление фактов злоупотребления полномочиями со стороны органов государственной власти.
Данная проблема уже обсуждалась в рамках совместного заседания Комитета по сельскому хозяйству и Комитета по гражданскому законодательству. По результатам ее рассмотрения вышеуказанными Комитетами Народного Совета Донецкой Народной Республики была отмечена необходимость обсуждения и согласования указанного вопроса с Советом Министров Донецкой Народной Республики и Главой Донецкой Народной Республики. Вместе с тем часть 1 статьи 119 проекта кодекса так и осталась в исходной редакции, что оставляет проблему нерешенной.
На основании изложенного предлагаем в проекте кодекса предусмотреть положения, определяющие орган или круг органов, в компетенцию которых включено полномочие по реквизиции земельных участков.
Частью 3 статьи 119 проекта кодекса закреплено, что «в случае невозможности возврата земельного участка его собственнику при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, собственнику по его заявлению предоставляется в собственность другой земельный участок. Разница в стоимости реквизированного и предоставленного земельного участка подлежит учету при расчетах с собственником земельного участка».
Необходимо отметить, что данной нормой не предусмотрена возможность возмещения собственнику стоимости реквизированного земельного участка, в случае невозможности его возврата. Считаем, что закрепление разных форм возмещения усовершенствует процедуру реквизиции земельного участка, сделает более «гибкой», тем самым обеспечив учет всех интересов собственников, как лиц, у которых изымается земельный участок.
Кроме того, данный шаг в полной мере соответствует законодательной практике Российской Федерации (часть 3 статьи 51 ЗК РФ).
В связи с этим предлагаем в части 3 статьи 119 проекта кодекса закрепить возможность полного денежного возмещения собственнику стоимости реквизированного земельного участка, в случае невозможности его возврата.
Частями 2-4 статьи 121 проекта кодекса предусмотрен порядок отказа лица от права постоянного или временного пользования земельным участком, суперфиция, эмфитевзиса. При этом подобный отказ осуществляется путем подачи соответствующего заявления в уполномоченный орган исполнительный власти или орган местного самоуправления, который на основании данного заявления принимает решение о прекращении соответствующего права.
Обращаем внимание на то, что в отличие от постоянного и временного пользования земельный участок, являющийся предметом суперфиция (эмфитевзиса), может находиться не только в государственной и муниципальной, но также и в частной собственности. Указанный факт подтверждается как положениями самого проекта кодекса, так и положениями действующего гражданского законодательства и проекта ГК.
Также отметим, что согласно части 2 статьи 70 проекта кодекса эмфитевзис и суперфиций удостоверяются соответствующим договором. Помимо этого, в соответствии с положениями проекта ГК (часть 3 статьи 401, часть 4 статьи 409) эмфитевзис и суперфиций устанавливаются на основании договора об установлении такого права или завещания.
Таким образом, закрепленный в статье 121 проекта кодекса порядок отказа землепользователя от суперфиция (эмфитевзиса) может быть применен лишь в отношении суперфиция (эмфитевзиса) на земельные участки государственной и муниципальной собственности. Данное утверждение обосновывается тем, что в случае заключения между частными лицами договора суперфиция (эмфитевзиса) в отношении земельного участка частной формы собственности, указанные в статье 121 органы не будут выступать стороной договора и, соответственно не будут иметь права принимать решения о прекращении соответствующего суперфиция (эмфитевзиса).
Вместе с тем статья 121 проекта кодекса не содержит положений, ограничивающих действие порядка отказа лица от суперфиция (эмфитевзиса) лишь суперфицием (эмфитевзисом), установленным на земельные участки государственной и муниципальной собственности.
Данный недостаток правового регулирования может послужить причиной принятия соответствующими органами неправомерных решений по прекращению договоров суперфиция (эмфитевзиса) на земельные участки частной формы собственности. Кроме того, в данном случае для землепользователя будет фактически создана возможность в любой момент осуществить односторонний отказ от соответствующего договора, что недопустимо в силу требований гражданского законодательства и нарушает права собственника земельного участка, ставя его в объективно невыгодное положение.
В связи с этим предлагаем статью 121 проекта кодекса дополнить частью следующего содержания:
«Порядок отказа лица от суперфиция, эмфитевзиса, предусмотренный частями 2-4 настоящей статьи распространяется исключительно на земельные участки государственной и муниципальной формы собственности».
Вышеуказанное замечание применимо и к статье 122 проекта кодекса, предусматривающей порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве постоянного или временного пользования, суперфиция, эмфитевзиса ввиду неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования земельного участка с нарушением законодательства Донецкой Народной Республики. Данная статья проекта кодекса не содержит положений, ограничивающих действие порядка изъятия земельного участка, предоставленного на праве суперфиция (эмфитевзиса) лишь суперфицием (эмфитевзисом), установленным на земельные участки государственной и муниципальной собственности, хотя это исходит из закрепленных в ней предписаний.
На основании изложенного предлагаем статью 122 проекта кодекса дополнить частью следующего содержания:
«Предусмотренный настоящей статьей порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве суперфиция, эмфитевзиса распространяется исключительно на земельные участки государственной и муниципальной формы собственности».
Акцентируем внимание на главе 23 проекта кодекса, регламентирующей порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Положения данной главы основаны на действующих нормах земельного законодательства Российской Федерации (глава VII.1 ЗК РФ). Следует указать, что порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплен и в проекте ГК (статьи 382-385).
При этом указанные порядки отличаются друг от друга, что уже озвучивалось представителями Верховного Суда Донецкой Народной Республики на заседаниях Комитета по сельскому хозяйству.
Также отметим, что порядок изъятия, закрепленный в проекте ГК, основан на модели правового регулирования, действовавшей в Российской Федерации до принятия Федерального закона Российской Федерации от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ № 499). В частности, до принятия ФЗ № 499 основные положения касательно порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд были закреплены в ГК РФ, в то время как ЗК РФ содержал по этому вопросу лишь отсылочные нормы на предписания гражданского законодательства.
В свою очередь, с принятием ФЗ № 499, российский законодатель изменил механизм правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также подход к закреплению соответствующих положений на кардинально противоположный. В частности, положения относительно оснований и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд были исключены из ГК РФ, с последующим закреплением и регламентацией в ЗК РФ (глава VII.1 ЗК РФ).
Таким образом, очевидна необходимость выработки Комитетом по сельскому хозяйству и Комитетом по гражданскому законодательству единой и согласованной концепции изложения предписаний об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также стратегии ее закрепления с учетом того факта, что проект ГК и проект кодекса могут быть приняты в разные периоды времени.
Пунктом 1 части 8 статьи 129 проекта кодекса предусмотрено, что «при определении размера возмещения не подлежат учету … объекты недвижимого имущества, расположенные на изымаемом земельном участке, и неотделимые улучшения данных объектов (в том числе в результате реконструкции), произведенные вопреки его разрешенному использованию, а также вопреки условиям договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора суперфиция, эмфитевзиса, таким земельным участком».
Обращаем внимание на то, что данная редакция пункта 1 части 8 статьи 129 проекта кодекса содержит предпосылки к неоднозначному толкованию и, как следствие, неединообразному применению соответствующей правовой нормы. В частности, правоприменитель может ошибочно отнести к неподлежащим возмещению, объекты, произведенные вопреки условиям суперфиция, эмфитевзиса на земельные участки частной собственности.
Для исключения возможности различного толкования пункта 1 части 8 статьи 129 проекта кодекса предлагаем конструкцию «договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора суперфиция, эмфитевзиса, таким земельным участком» заменить на «договора аренды, суперфиция, эмфитевзиса земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности».
Далее, в статье 133 проекта кодекса в одном и том же смысле используются конструкции «комплексное развитие территории» и «реконструкция кварталов устаревшей застройки, для строительства социального и доступного жилья».
Согласно части 1 статьи 28 Закона № 72-IНС используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.
Аналогичное замечание применимо и к части 2 статьи 159 проекта кодекса, в которой используется термин «объект общегосударственного значения», в то время как в остальных структурных единицах проекта кодекса применяется конструкция «объект республиканского значения».
В связи с этим предлагаем:
1) в наименовании и части 1 статьи 133 проекта кодекса конструкцию «комплексное развитие территории» заменить на «реконструкция кварталов устаревшей застройки, для строительства социального и доступного жилья»;
2) в части 2 статьи 159 проекта кодекса слово «общегосударственного» заменить словом «республиканского».
Частью 4 статьи 133 проекта кодекса предусмотрен комплекс обязанностей, которые должен выполнить орган местного самоуправления после принятия решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях реконструкции кварталов устаревшей застройки, для строительства социального и доступного жилья. В частности, пункт 2 указанной части предписывает направить собственникам и землепользователям копию соответствующего решения и проект соглашения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях реконструкции кварталов устаревшей застройки, для строительства социального и доступного жилья.
При этом круг землепользователей ограничен лицами, которые осуществляют пользование земельными участками «на основании договора суперфиций, эмфитевзис, аренду, если срок окончания договоров аренды, суперфиция, эмфитевзиса составляет на день заключения договора о реконструкции кварталов устаревшей застройки, о строительстве социального и доступного жилья, пять и более лет».
В то же время требования к сроку окончания права не установлены в отношении временного пользования земельным участком, несмотря на то, что данный вид пользования земельным участком, также как и аренда, суперфиций, эмфитевзис имеет срочный характер. Таким образом, данная норма поставит часть землепользователей в заведомо невыгодное положение при реализации процедуры изъятия земельного участка в порядке статьи 133 проекта кодекса, что не может считаться допустимым, исходя из принципа справедливости.
На основании изложенного предлагаем в пункте 2 части 4 статьи 133 проекта кодекса конструкцию «предоставлены в постоянное или временное пользование; в пользование на основании договора суперфиций, эмфитевзис, аренду, если срок окончания договоров аренды, суперфиция, эмфитевзиса составляет» заменить конструкцией «предоставлены в постоянное пользование; во временное пользование, аренду, а также в пользование на основании договора суперфиция, эмфитевзиса, если срок окончания временного пользования, договоров аренды, суперфиция, эмфитевзиса составляет».
В соответствии с частью 2 статьи 147 проекта кодека «нормативы предельно допустимых концентраций опасных веществ в почвах, а также перечень этих веществ утверждаются органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в сфере санитарного и эпидемического благополучия населения и органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в сфере охраны окружающей среды».
В то же время согласно части 4 статьи 19 Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 38-IHC «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 38-IHC) «нормирование в сфере охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Советом Министров Донецкой Народной Республики».
С учетом изложенного предлагаем часть 2 статьи 147 проекта кодекса привести в соответствие с положениями Закона № 38-IHC.
Также в части 1 статьи 163, пункте 2 статьи 181 проекта кодекса используется конструкция «Республиканский и местные бюджеты», а в части 1 статьи 184, части 1 статьи 185 проекта кодекса – «Республиканский бюджет». Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики, а именно, «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики». В связи с этим предлагаем используемую в указанных структурных единицах проекта кодекса терминологию привести в соответствие с терминологией, применяемой в Конституции Донецкой Народной Республики.
Частью 1 статьи 190 проекта кодекса установлено, что до принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Кодекса гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственными языками Донецкой Народной Республики, официально пребывающие на территории Донецкой Народной Республики.
Отметим, что гражданами Донецкой Народной Республики могут быть и лица, не достигшие возраста 18 лет. Так, в соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» одним из оснований приобретения гражданства является рождение. Подобное регулирование характерно также и для множества других современных стран.
Кроме того, в Донецкой Народной Республике нормативное закрепление определения «официально пребывающие на территории Донецкой Народной Республики» отсутствует.
С учетом вышеизложенного предлагаем часть 1 статьи 190 проекта кодекса изложить в следующей редакции:
«До принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Кодекса, гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, проживающие на территории Донецкой Народной Республики».
В соответствии с частью 3 статьи 191 проекта кодекса «физические и юридические лица, пропустившие срок подачи заявления на возобновление договоров аренды земельных участков в связи с проведением боевых действий и имеющие намерения использовать ранее арендованные земельные участки, обязаны уведомить соответствующие органы о намерениях воспользоваться приоритетным правом на заключение договора аренды земли в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего Кодекса».
Обращаем внимание на то, что в данной структурной единице проекта кодекса не конкретизировано, земельные участки какой именно формы собственности имеются в виду. Подобное уточнение является необходимым, так как в договорных отношениях между частными лицами вмешательство каких-либо органов не допускается, а значит, закрепленное в части 3 статьи 191 проекта кодекса предписание применимо исключительно в отношении арендаторов земельных участков государственной или муниципальной формы собственности.
Необходимо также отметить, что в Донецкой Народной Республике отсутствует законодательный акт, закрепляющий легальное определение понятия «боевые действия» либо устанавливающий, какие действия подпадают под категорию «боевых». В связи с этим возникнут существенные проблемы в реализации данной нормы, поскольку правоприменителю попросту не на что будет ориентироваться при решении вопроса об обоснованности (необоснованности) пропуска сроков и о правомерности (или неправомерности) намерений вышеуказанных лиц воспользоваться приоритетным правом на заключение договора аренды.
Кроме того, понятие «боевые действия» не ограничено временными рамками, в связи с чем не представляется возможным определить момент, который следует считать началом проведения боевых действий. Следовательно, период проведения боевых действий может охватывать как весь период существования Донецкой Народной Республики, так и отдельные временные отрезки. Безусловно, в связи с «боевыми действиями» часть арендаторов земельных участков была фактически лишена возможности реализовать свои права в отношении указанных земельных участков. На сегодняшний день Донецкая Народная Республика закрепилась как демократическое, правовое государство и инициативу по предоставлению возможности реализовать свое приоритетное право арендаторам, которые не могли им воспользоваться ввиду проведения активных боевых действий, можно охарактеризовать с положительной стороны. Вместе с тем возникает вопрос относительно судьбы договоров аренды, заключенных с другими лицами (новыми арендаторами, не имевшими приоритетного права на заключение договора аренды) в период, когда прежние арендаторы не смогли воспользоваться своим приоритетным правом.
Также отметим, что законодательством Донецкой Народной Республики: не определена территория (круг или перечень земельных участков), которая считается территорией, на которой проходят или проходили боевые действия; отсутствует орган исполнительной власти, наделенный компетенцией по признанию той или иной территории (земельных участков) территорией, на которой проходят или проходили боевые действия. Данное обстоятельство будет существенным препятствием при установлении соответствующих юридических фактов.
Таким образом, действие конструкции «пропустившие срок подачи заявления на возобновление договоров аренды земельных участков в связи с проведением боевых действий» не ограничено ни временными рамками, ни территорией, ни какими бы то ни было другими обстоятельствами, на которые орган, указанный в части 3 статьи 191 проекта кодекса, мог бы сослаться при мотивировке своих решений.
Велика вероятность, что в подобных условиях органы, указанные в части 3 статьи 191 проекта кодекса, будут исходить исключительно из субъективного понимания термина «боевые действия», что не может считаться допустимым и является прямой предпосылкой к нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Более того, возникает вероятность совершения коррупционных и иных противоправных действий со стороны соответствующих органов при принятии ими решения об обоснованности (необоснованности) пропуска сроков для подачи заявления на возобновление договоров аренды земельных участков.
На основании изложенного предлагаем часть 3 статьи 191 проекта кодекса доработать.
В части 4 статьи 191 проекта кодекса предусмотрено, что для регулирования земельных отношений, возникших до вступления в силу проекта кодекса органу государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений (обременений) передать в трехмесячный срок информацию о зарегистрированных вещных правах на земельные участки и о прекращении таких прав в орган исполнительной власти в сфере земельных отношений, осуществления землеустройства, государственной регистрации и ведения Государственного земельного кадастра, оценки земель, геодезии и картографии.
Следует отметить, что конструкция «в трехмесячный срок» является не конкретизированной, так как не указан момент, с которого данный срок должен исчисляться. Исходя из этого, предлагаем часть 4 статьи 191 проекта кодекса после слов «в трехмесячный срок» дополнить конструкцией «со дня вступления в силу настоящего Кодекса».
В соответствии с частью 5 статьи 191 проекта кодекса лица, которые имеют в постоянном или временном пользовании земельные участки, но по проекту кодекса не могут иметь их на таком праве, должны в течение года с момента вступления в силу проекта кодекса переоформить в установленном порядке право собственности, право аренды, суперфиция, эмфитевзиса на них, или отказаться от такого права.
Таким образом, физические лица, имеющие земельные участки на праве постоянного или временного пользования должны будут переоформить данное право на договор аренды земельного участка, поскольку проект кодекса не предусматривает возможности пользования физическими лицами земельным участком на данных правах.
На заседании Комитета по сельскому хозяйству представителями Верховного Суда Донецкой Народной Республики уже было отмечено, что данный шаг существенно ухудшает положение указанной группы землепользователей, и закрепление указанного предписания может привести к массовому обжалованию подобного требования в суд по тем основаниям, что в результате переоформления прав размер платы за землю измениться и будет значительно превышать земельный налог, который в данный момент выплачивает рассматриваемая категория физических лиц.
В связи с этим предлагаем часть 5 статьи 191 проекта кодекса изложить в следующей редакции:
«Юридические лица, которые имеют в постоянном или временном пользовании земельные участки, но по настоящему Кодексу не могут иметь их на таком праве, обязаны в течение одного года с момента вступления в силу настоящего Кодекса отказаться от такого права либо переоформить его в установленном настоящим Кодексом порядке на право собственности, право аренды, суперфиций, эмфитевзис.
Право постоянного и временного пользования, возникшее у физических лиц до дня введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется».
Кроме того:
- в тексте проекта кодекса допущены нарушения пунктов 11, 38, 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов);
- в части 2 статьи 20, части 4 статьи 58, абзаце четвертом части 6 статьи 84, абзаце первом части 7 статьи 86, частях 3 и 11 статьи 88, пункте 6 части 3, частях 5 и 6 статьи 91, абзаце четвертом части 1 статьи 93, частях 2 и 3 статьи 94, части 3 статьи 165, абзаце втором части 1, части 2 статьи 194 проекта кодекса допущены нарушения пункта 65 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
- в части 27 статьи 88 проекта кодекса допущены нарушения пункта 40 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
- в подпункте «д» пункту 1 части 2 статьи 114 проекта кодекса допущены нарушения пункта 58 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
- в статье 155 проекта кодекса допущены нарушения абзаца второго пункта 28 Правил юридико-технического оформления законопроектов.
В связи с этим предлагаем проект кодекса привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный проект кодекса с учётом указанных замечаний и предложений.