В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект «Жилищный кодекс Донецкой Народной Республики» (далее – проект).
В соответствии с пояснительной запиской целью проекта является «создание единого правового регулирования жилищных отношений, а также урегулирование общественных отношений с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам возникновения, осуществления и прекращения права пользования жилыми помещениями; требований к жилым помещениям; обеспечения сохранности, содержания и ремонта жилищных фондов и т.д.».
Верховный Суд Донецкой Народной Республики в целом поддерживая инициативу Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по социальной и жилищной политике, а также Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики, направленную на установление общих принципов законодательства о жилищных правоотношениях, закрепление рамок законной деятельности органов, должностных лиц по применению данных норм, соглашаясь с необходимостью принятия концептуально нового кодифицированного нормативного правового акта, обеспечивающего права и свободы граждан Донецкой Народной Республики, обращает внимание на следующее.
Проведенный анализ проекта показал, что в целом его положения основаны на предписаниях Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (далее – Жилищный кодекс РФ), что соответствует избранному курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, однако он содержит ряд недостатков, связанных прежде всего с недостаточной адаптацией положений российского законодательства к реалиям Донецкой Народной Республики, обусловленных спецификой осуществления государственной власти в Донецкой Народной Республике, отсутствием тех или иных законодательных актов, правовых институтов и т.п.
По тексту проекта раскрываются определения понятий. Так, например, в части 1 статьи 20 проекта раскрывается определение понятия «государственный жилищный надзор», в части 2 статьи 20 проекта - «муниципальный жилищный контроль» и т.д.
Стоит отметить, что основные понятия, применяемые в проекте, целесообразнее раскрыть в отдельной статье проекта, поскольку подобный подход разработчика нагружает конкретные статьи определениями используемых понятий и, как следствие, нарушает требования части 1 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC), в которой указано, что текст нормативно правового акта излагается лаконично.
В соответствии с пунктами 10 и 11 части 1 статьи 4 проекта
«к жилищным отношениям, регулируемым жилищным законодательством относятся:
10) предоставление, потребление и оплата коммунальных услуг;
11) внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (далее – взнос на капитальный ремонт)».
Обращаем внимание на то, что вышеуказанные пункты дублируют друг друга в части потребления и оплаты коммунальных услуг, что противоречит требованиям части 4 статьи 29 Закона № 72-IHC.
В связи с этим предлагаем пункт 10 части 1 статьи 4 проекта изложить в следующей редакции:
«10) предоставление коммунальных услуг».
В части 2 статьи 5 проекта предусмотрено, что «нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить настоящему Кодексу».
В свою очередь, в аналогичной норме Жилищного кодекса РФ указано, что Указы Президента Российской Федерации должны не противоречить как данному Кодексу, так и другим федеральным законам.
В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 5 проекта дополнить словами « и другим законам».
Пунктами 1, 4 статьи 10 «Основания возникновения жилищных прав и обязательств» проекта предусмотрено следующее:
«Жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных настоящим Кодексом, другими нормативными правовыми актами, а также из действий участников жилищных отношений, которые хотя и не предусмотрены такими нормативными правовыми актами, но в силу общих начал и смысла жилищного законодательства порождают жилищные права и обязанности. В соответствии с этим жилищные права и обязанности возникают:
1) из договоров и иных сделок, предусмотренных действующим законодательством, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных действующим законодательством, но не противоречащих ему…
4) в результате приобретения в собственность жилых помещений по основаниям, допускаемым действующим законодательством».
Согласно пункту 6 части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC «законодательство – система нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, и международных договоров, заключенных в установленном порядке, регулирующих общественные отношения на территории Донецкой Народной Республики и за ее пределами».
Таким образом, разработчик, используя такой широкий термин как «законодательство», предполагает возможность регулирования вышеуказанных правоотношений на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
Стоит указать, что для подзаконных нормативных правовых актов, в отличие от законов, характерен упрощенный порядок принятия, внесения изменений и признания утратившими силу. В свою очередь, закон является наиболее стабильным нормативным правовым актом, гарантирующим единообразную и устойчивую модель правового регулирования той или иной сферы правоотношений.
Данной позиции придерживается и российский законодатель, который в аналогичных пунктах 1 и 4 статьи 10 Жилищного кодекса РФ закрепляет конструкцию «федеральные законы», а не законодательство.
Учитывая вышеизложенное предлагаем в пунктах 1 и 4 статьи 10 проекта конструкцию «действующим законодательством» заменить словом «законами».
Согласно части 5 статьи 15 проекта «общая площадь жилого помещения состоит из суммы площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, с учетом площади лоджий, балконов, веранд и террас, площадь которых подсчитывается с применением следующих понижающих коэффициентов: балконы и террасы – 0,3; лоджии – 0,5; веранды, тамбуры и холодные кладовые – 1,0».
Данная норма основана на положениях части 5 статьи 15 Жилищного кодекса РФ.
В то же время частью 5 статьи 15 Жилищного кодекса РФ предусмотрено, что площади лоджий, балконов, веранд и террас не учитываются при определении общей площади жилого помещения (в соответствии с приказом Министерства по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Российской Федерации от 04.08.1998 № 37 указанные площади учитываются при определении общей площади квартиры).
Соответственно, положения части 5 статьи 15 проекта, определяющие понижающие коэффициенты при учете площадей лоджий, балконов, веранд и террас противоречат избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
С учетом изложенного часть 5 статьи 15 проекта нуждается в доработке.
Частью 1 статьи 16 «Виды жилых помещений» проекта установлено, что «к жилым помещениям относятся:
1) жилой дом, часть жилого дома;
2) квартира, часть квартиры;
3) комната».
В то же время частями 2-7 статьи 16 проекта закрепляются такие понятия как «жилой блок», «квартира коммунального заселения», «многоквартирный дом», которые не предусмотрены частью 1 статьи 16 проекта, поскольку фактически охватываются уже закрепленными в указанной части видами жилых помещений.
В связи с этим предлагаем из статьи 16 проекта понятия «жилой блок», «квартира коммунального заселения», «многоквартирный дом» исключить.
Пунктом 3 части 1 статьи 20 проекта предусмотрено, что «… К обязательным требованиям относятся требования порядка осуществления перевода жилого помещения в нежилое помещение в многоквартирном доме».
Вместе с тем указанным пунктом не предусмотрено, что к обязательным требованиям относятся требования порядка перевода нежилого помещения в жилое помещение в многоквартирном доме.
В связи с этим предлагаем пункт 3 части 1 статьи 20 проекта доработать.
Часть 4 статьи 16 проекта раскрывает содержание понятия «квартира коммунального заселения (коммунальная квартира)», в то же время данная часть не определяет порядок пользования помещениями общего пользования.
В связи с этим предлагаем часть 4 статьи 16 проекта дополнить абзацем вторым следующего содержания:
«Порядок использования помещений общего пользования в коммунальной квартире устанавливается соглашением граждан, проживающих в данной квартире, а при недостижении согласия – судом».
Пунктом 5 части 1 статьи 20 проекта предусмотрено, что к обязательным требованиям относятся требования «к деятельности оператора».
В свою очередь, анализ рассматриваемой структурной единицы не позволяет прийти к выводу о какой деятельности оператора идет речь.
Кроме того, в пункте 9 части 1 данной статьи содержится логическая ошибка, а именно: «…К обязательным требованиям относятся требования … требований…».
Далее, в части 1 статьи 20 проекта в отличие от аналогичной нормы Жилищного кодекса РФ (пункт 10 части 1 статьи 20) не содержатся предписания о том, что предметом государственного жилищного надзора является соблюдение требований к обеспечению доступности для инвалидов помещений в многоквартирных домах.
Закрепление указанных положений в проекте будет соответствовать направленности государственной политики в области социальной защиты инвалидов, предусмотренной Законом Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 № 48-IНС «О социальной защите инвалидов» и законодательству Донецкой Народной Республики в целом.
С учетом изложенного часть 1 статьи 20 проекта нуждается в доработке.
В соответствии с частью 6 статьи 20 проекта «назначение на должность и освобождение от должности главного государственного жилищного инспектора Донецкой Народной Республики осуществляется Правительством Донецкой Народной Республики по предложению республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства».
В свою очередь, в статье 12 проекта, раскрывающей полномочия Правительства Донецкой Народной Республики в области жилищных отношений, отсутствует норма, закрепляющая полномочия по назначению на должность и освобождение от должности главного государственного жилищного инспектора Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем закрепить указанное полномочие в статье 12 проекта.
Частью 2 статьи 66 проекта предусмотрено, что «примерный договор социального найма жилого помещения утверждается Правительством Донецкой Народной Республики».
В то время в Жилищном кодексе РФ закреплен иной вид договора – типовой, который имеет императивный характер в отличие от примерного.
В связи с этим представляется целесообразным утверждение Правительством Донецкой Народной Республики типового договора.
Пункт 4 части 1 статьи 113 проекта устанавливает следующее:
«Цель использования здания в качестве наемного дома социального использования или наемного дома коммерческого использования устанавливается, изменяется (наемный дом социального использования становится наемным домом коммерческого использования, наемный дом коммерческого использования становится наемным домом социального использования) либо использование здания в качестве наемного дома прекращается с учетом требований, установленных частью 2 настоящей статьи … решением юридического лица, физического лица-предпринимателя о предоставлении поддержки для создания, эксплуатации наемного дома социального использования и (или) в соответствии с договором о предоставлении указанной поддержки».
Выделения юридических лиц и физических лиц-предпринимателей в данном пункте противоречит аналогичной статье 91.17 Жилищного кодекса РФ, в которой закрепляется конструкция «решением иных лиц, за исключением указанных в пункте 3 настоящей части».
Таким образом, разработчик в пункте 4 части 1 статьи 113 проекта сужает круг лиц, которые могут принять решение о предоставлении поддержки для создания, эксплуатации наемного дома социального использования и (или) в соответствии с договором о предоставлении указанной поддержки (указанная возможность будет отсутствовать у Главы Донецкой Народной Республики, граждан Донецкой Народной Республики и т.д.).
В связи с этим предлагаем пункт 4 части 1 статьи 113 проекта доработать.
Часть 2 статьи 203 проекта содержит исчерпывающий перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, оказание и (или) выполнение которых финансируются за счет средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, установленного Правительством Донецкой Народной Республики.
Стоит отметить, что в Жилищном кодексе РФ помимо данного перечня частью 3 статьи 166 закреплено следующее:
«Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, финансируемых за счет средств фонда капитального ремонта, размер которых сформирован исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, может быть дополнен услугами и (или) работами по утеплению фасада, переустройству невентилируемой крыши на вентилируемую крышу, устройству выходов на кровлю, установке автоматизированных информационно-измерительных систем учета потребления коммунальных ресурсов и коммунальных услуг, установке коллективных (общедомовых) приборов учета потребления ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, и узлов управления и регулирования потребления этих ресурсов (тепловой энергии, горячей и холодной воды, газа) и другими видами услуг и (или) работ».
Таким образом, разработчиком не была адаптирована вышеуказанная норма под реалии Донецкой Народной Республики, что существенно ограничит перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
В связи с этим предлагаем статью 203 проекта доработать.
Частью 7 статьи 245 проекта предусмотрено, что «положения части 3 статьи 102, части 5 статьи 112 и части 2 статьи 113 настоящего Кодекса вводятся в действие со дня вступления в силу закона об ипотеке (залоге недвижимости)».
В тоже время в части 3 статьи 102 проекта используется конструкция
«в соответствии законом об ипотеке».
Кроме того, в части 5 статьи 112 проекта, на которую ссылается разработчик, не идет речь о правоотношениях, связанных с вышеуказанным вопросом, а в части 6 статье 112 проекта используется конструкция «законодательство об ипотеке».
С учетом изложенного предлагаем привести к единообразию вышеуказанные конструкции.
Частью 3 статьи 247 проекта предусмотрено, что «объединение совладельцев многоквартирных домов, созданное до вступления в силу настоящего Кодекса, до 1 июля 2022 года должно быть преобразовано в товарищества собственников жилья в соответствии с разделом VIII настоящего Кодекса, или ликвидировано, если собственниками помещений в многоквартирном доме выбран иной способ управления таким домом. По истечении этого срока такие непреобразованные объединения совладельцев многоквартирных домов подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц. В указанном случае объединение совладельцев многоквартирных домов освобождается от уплаты государственной пошлины при регистрации изменений их правового статуса».
Обращаем внимание на то, что рассматриваемой структурной единицей не предусмотрено каким судом (районным, городским, межрайонным или Арбитражным), в каком порядке (гражданского или арбитражного судопроизводства), в какие сроки и т.п. будет рассматриваться указанная категория дел.
Аналогичное замечание в полной мере относится и к части 4 статьи 247 проекта.
С учетом изложенного части 3, 4 статьи 247 проекта нуждаются в доработке.
В соответствии с абзацем вторым части 13 статьи 247 проекта «в случае если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до вступления в силу Настоящего Кодекса, любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе обратиться в орган государственной власти, орган местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом. При отсутствии обращения собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме формирование такого земельного участка осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления».
Анализ вышеуказанной структурной единицы не позволяет прийти к выводу о том, в какой именно орган государственной власти вправе обратиться собственник с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.
Указанный недостаток может вызвать сложности в правоприменении и привести к невозможности формирования земельного участка ввиду не закрепления полномочий за конкретным органом государственной власти Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем абзац второй части 13 статьи 247 проекта доработать.
Кроме того, в проекте нарушены требования пункта 26, 29, 67 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики 19.02.2016 № I-494П-НС.
В связи с этим предлагаем проект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики рекомендует учесть вышеуказанные замечания и предложения.