В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание, что статьи законопроекта не имеют наименования.
В соответствии с пунктом 39 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов) статья законопроекта:
1) является его основной структурной единицей;
2) имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами;
3) имеет наименование, но в исключительных случаях может его и не иметь.
Учитывая, что рассматриваемый законопроект имеет всего 6 статей, наименование которых явно прослеживается из их содержания, предлагаем наименования статей изложить следующим образом:
«Статья 1. Общие положения
Статья 2. Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)
Статья 3. Субъекты и порядок проведения антикоррупционной экспертизы
Статья 4. Последствия выявления в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов
Статья 5. Заключительные и переходные положения
Статья 6. Вступление в силу настоящего Закона».
В части 2 статьи 1 законопроекта дано определение понятия «антикоррупционная экспертиза». В то же время по тексту законопроекта используется конструкция «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов». Кроме того в самом определении речь идет о деятельности по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016) (далее – Закон № 72-IНС) в тексте нормативного правового акта не допускается употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов). Кроме того, что понятие «антикоррупционная экспертиза» является более широким чем «антикоррупционная экспертизы нормативных правовых актов». В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 1 законопроекта после слов «Антикоррупционная экспертиза» дополнить словами «нормативных правовых актах».
Статья 2 законопроекта устанавливает основные принципы антикоррупционной экспертизы. В то же время необходимо отметить, что положения законопроекта не содержат принципа взаимного сотрудничества органов государственной власти с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы.
Также, данным законопроектом не предусмотрена возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Так, разработчик законопроекта не предусматривает возможность осуществлять независимую экспертизу юридическими и физическими лицам, имеющими соответствующую аккредитацию независимых экспертов. Мнение таких экспертов должно учитываться при вынесении итогового решения по анализу нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта).
Предоставление указанных возможностей является одним из основных способов организации сотрудничества между властью и институтами гражданского общества. Необходимость реализации данного принципа обусловлена требованием о прозрачности процесса принятия нормативных правовых актов, процесса подготовки нормативного правового акта.
Следует отметить, что, роль отдельных индивидуумов – физических лиц под эгидой всесторонней борьбы с коррупцией во всех ее проявлениях, в том числе принятие превентивных мер, являются в настоящий момент серьезной общественной силой, позволяющей действенно изменять законодательство на пути к демократическому обществу.
Кроме того, частями 2, 3 статьи 31 «Ведомственная и независимая экспертиза проектов нормативных правовых актов» Закона № 72-IНС предусмотрено следующее:
«2. Экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется уполномоченными структурными подразделениями государственных органов, специалистами государственных органов, органов местного самоуправления, организациями, находящимися в ведении этих органов (ведомственная экспертиза), а также аккредитованными при уполномоченном республиканском органе исполнительной власти экспертными организациями из числа научных, образовательных и иных организаций соответствующего профиля, экспертами из числа ученых и специалистов (независимая экспертиза).
Порядок аккредитации экспертных организаций и экспертов устанавливается уполномоченным республиканским органом исполнительной власти.
3. Для проведения независимой экспертизы проекта нормативного правового акта привлекаются экспертные организации и эксперты, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта и не находящиеся в ведении органа государственной власти, органа местного самоуправления, осуществляющего подготовку данного проекта нормативного правового акта».
Учитывая то, что коррупция негативно сказывается на деятельности органов власти, нарушает права и интересы неограниченного числа граждан, подрывает авторитет власти, государства перед международным сообществом, наличие такого вида антикоррупционной экспертизы как независимая экспертиза представляет собой логичное и актуальное явление в обществе.
С учётом изложенного предлагаем:
- статью 2 законопроекта дополнить пунктом 5 следующего содержания:
«сотрудничество республиканских органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее – органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)»;
- часть 1 статьи 3 законопроекта дополнить пунктом 3 следующего содержания:
«органами, организациями, их должностными лицами – в соответствии с настоящим Законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих республиканских органов исполнительной власти, иных органов государственной власти и организаций, органов местного самоуправления, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- дополнить статью 3 законопроекта частями 3, 4 следующего содержания:
«3. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
4. Органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры Донецкой Народной Республики».
- законопроект после статьи 4 дополнить статьёй 5 с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«Статья 5. Независимая антикоррупционная экспертиза
1. Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики, за счёт собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются республиканским органом исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящим государственную политику и осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере юстиции.
2. В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
3. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в пятнадцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов».
Донецкой Народной Республикой избран курс гармонизации своего законодательства с законодательством Российской Федерации. Обращаем внимание, что вышеуказанные положения в полной мере соответствуют законодательству Российской Федерации.
Кроме того, в статье 2 законопроекта допущена стилистическая ошибка при перечислении пунктов. Так, в пункте 4 статьи 2 законопроекта необходимо знак «;» заменить на «.».
Частью 1 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции и органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. В то же время частью 2 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится также органами прокуратуры Донецкой Народной Республики. Исходя из анализа положений статьи 3 законопроекта, можно прийти к выводу, что часть 1 статьи 3 законопроекта должна содержать перечень органов, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, в то время как частью 2 статьи 3 законопроекта раскрываются положения по каким вопросам проводиться такая экспертиза соответствующим органом.
Аналогичное замечание относится и к пункту 1 части 1 статьи 3 законопроекта. В связи с этим, предлагаем:
- часть 1 статьи 3 законопроекта дополнить пунктом 1 с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«органами прокуратуры Донецкой Народной Республики – в соответствии с Законом Донецкой Народной Республики от 15 апреля 2016 года № 122-IНС «О прокуратуре Донецкой Народной Республики», в установленном Генеральной прокуратурой Донецкой Народной Республики порядке и согласно методике, определенной Советом Министром Донецкой Народной Республики»;
- абзац первый пункта 1 части 2 статьи 3 законопроекта изложить в следующей редакции:
«органами прокуратуры Донецкой Народной Республики в ходе осуществления своих полномочий в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц по вопросам, касающимся»;
- из пункта 1 части 1 статьи 3 законопроекта слова «в отношении проектов законов, проектов указов Главы Донецкой Народной Республики и проектов постановлений Совета Министров Донецкой Народной Республики» исключить;
- пункт 2 части 2 статьи 3 дополнить подпунктом «а» с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«проектов законов, проектов указов Главы Донецкой Народной Республики и проектов постановлений Совета Министров Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание разработчика законопроекта, что в соответствии с пунктом 25 Правил юридико-технического оформления законопроектов порядок вступления закона в силу указывается в законопроекте только в том случае, если он отличается от установленного частью 4 статьи 73 Конституции Донецкой Народной Республики, в соответствии с которой закон вступает в силу со дня его официального опубликования, ели иное не предусмотрено в самом законе. В связи с этим предлагаем абзац 2 части 1 статьи 6 исключить.
Кроме того, Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на следующее.
Законодательный процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативных правовых актов (законов) и принятия нормативных правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.
Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны, осуществляется высшими органами власти в государстве; законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.
В Донецкой Народной Республике законодательный процесс регулируется Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом № 72-IНС, Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее – Регламент), а также утверждённым Народным Советом Донецкой Народной Республики Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов.
Регламент устанавливает определенные требования к оформлению законопроектов.
Так, подпунктом «в» пункта 3 части 1 статьи 93 Регламента установлено, что необходимым условием внесения проекта законодательного или иного нормативного правового акта в Народный Совет Донецкой Народной Республики, кроме всего прочего, является наличие в качестве приложения к законопроекту заключения Министерства финансов Донецкой Народной Республики о возможности или невозможности финансирования дополнительных трат, связанных с принятием проекта закона, из бюджета Республики или иных внебюджетных фондов. В связи с указанным одним из обязательных условий для рассмотрения и принятия законопроекта является необходимость предоставления Министерством финансов Донецкой Народной Республики заключения о возможности финансирования за счёт средств Республиканского и местного бюджетов Донецкой Народной Республики расходов, связанных с принятием вносимого проекта.
Кроме того, Законом № 72 – IНС установлена процедура подготовки проекта нормативного правового акта. Так, в соответствии со статьёй 14 Закона № 72-IНС одним из обязательных элементов подготовки проекта нормативного правового акта является проведение правовой и иных необходимых экспертиз. Статьёй 24 Закона № 72-IНС закреплена императивная норма, согласно которой проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Закона. Каких-либо исключений относительно возможности непроведения экспертиз законодателем не предусмотрено. В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 72-IНС проводятся следующие виды экспертиз: правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др. Перечень экспертиз, которым подлежит проект нормативного правового акта, не является исчерпывающим.
Из анализа вышеизложенных норм Закона № 72-IНС следует, что с момента вступления его в силу обязательным условием для принятия каждым правотворческим органом любого вида нормативного правового акта является, кроме прочего, наличие заключений о проведении ряда экспертиз, порядок проведения которых на данный момент нормативно не урегулирован.
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики приходит к выводу, что вышеперечисленные этапы прохождения законопроекта от его внесения до принятия как закона являются обязательными для всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, которое закреплено Конституцией Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.