В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О введении в действие некоторых законов Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Законопроектом предполагается введение в действие проекта закона Донецкой Народной Республики «О Следственном комитете Донецкой Народной Республики» (далее – проект закона «О Следственном комитете»), проекта закона Донецкой Народной Республики «Об оперативно-разыскной деятельности» (далее – проект закона «Об ОРД»), проекта Уголовно-процессуального кодекса Донецкой Народной Республики (далее – проект УПК); содержатся поручения о необходимости разработки и принятии подзаконных нормативных правовых актов Совета Министров Донецкой Народной Республики, министерств, других органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики, а также приведение подзаконных нормативных правовых органов государственной власти в соответствие с проектом УПК.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, в целом поддерживая инициативу Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству, направленную на преодоление сложившейся негативной ситуации в правовом регулировании досудебного и судебного производства по уголовным делам (регулирование указанной сферы общественных отношений конгломератом нормативных правовых актов различных государств, а также различной юридической силы и направленности), соглашаясь с необходимостью принятия нормативных правовых актов в сфере уголовно-процессуального законодательства для максимальной гарантированности прав и свобод граждан Донецкой Народной Республики, обращает внимание на следующее.
Проект УПК, проект закона «О Следственном комитете» и проект закона «Об ОРД» содержат ряд существенных недостатков, связанных, прежде всего, с недостаточной адаптацией положений российского законодательства к реалиям Донецкой Народной Республики, обусловленной спецификой осуществления государственной власти и особенностями осуществления правосудия в Донецкой Народной Республике.
Следует выделить следующие характерные недостатки законопроекта.
1. Несоответствие предложенной разработчиком в проекте УПК структуры судебной системы Донецкой Народной Республики существующим реалиям. Так, на сегодняшний день судебная система Донецкой Народной Республики, действующая на основании Постановления Совета Министров Донецкой Народной Республики от 22.10.2014 № 40-2, имеет следующую структуру: суды первой инстанции, к которым относятся соответственно районные, межрайонные и городские суды; суд кассационной инстанции – Верховный Суд Донецкой Народной Республики, а также Президиум Верховного Суда Донецкой Народной Республики в качестве суда надзорной инстанции.
Создание судов апелляционной инстанции, равно как и создание института мировых судей и присяжных заседателей не предусмотрено.
Следует отметить, что в рамках заседаний Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству при обсуждении проекта Гражданского процессуального кодекса Донецкой Народной Республики (далее – проект ГПК), призванного максимально быстро и эффективно закрепить порядок осуществления гражданского судопроизводства в Донецкой Народной Республике, с учетом реально существующей и функционирующей судебной системы в Донецкой Народной Республике, были выработаны следующие ключевые решения:
а) проект ГПК должен быть основан на реально существующей на данный момент судебной системе, что нашло свое отражение при подготовке редакции соответствующих положений проекта ГПК, регламентирующих производство в судах кассационной и надзорной инстанции;
б) порядок рассмотрения и разрешения гражданских дел в суде кассационной и надзорной инстанции, предусмотренный в главах 44 и 45 проекта ГПК, действует до образования судов апелляционной инстанции, но не ранее 1 января 2025 года.
Таким образом, государство взяло на себя обязанность сформировать суды апелляционной инстанции, однако учитывая объективные сложности социально-экономического характера, обусловленные продолжающимся актом военной агрессии со стороны государства Украина, а также кадровый дефицит, сформировать штат судей апелляционных судов даже при теоретической возможности наличия достаточного финансирования невозможно.
Таким образом, правовые модели проекта ГПК и проекта УПК в корне различны. Если первый из них основан на реальной действительности и предполагает осуществление правосудия в рамках существующих институтов судебной власти, а также полностью соответствует уровню затрачиваемых государством финансовых инструментов на отправление правосудия, то проект УПК, пусть и основан на концептуальных идеях российского законодательства, не учитывает существующие объективные обстоятельства функционирования Донецкой Народной Республики, не позволяющие произвести в полном объеме адаптацию законодательного опыта Российской Федерации.
Важно акцентировать внимание на невозможность принятия концептуально различных проектов ГПК и УПК, предусматривающих различную структуру судебной системы Донецкой Народной Республики. Подобная ситуация будет характеризоваться значительным нарушением конституционных прав граждан, поскольку процедуры обжалования, процессуальные права и обязанности участников судебных процессов, а также полномочия судов будут кардинально различаться. При этом, апелляционное обжалование как гражданских, так и уголовных дел должно будет осуществляться в едином органе – апелляционном суде Донецкой Народной Республики (так называемая «общая апелляция»).
Кроме того, предусмотренная проектом УПК система военных судов не соответствует фактическому положению дел по данному вопросу в Донецкой Народной Республике. Так, в Донецкой Народной Республике создан Военно-полевой суд и Военный Трибунал на правах палаты Верховного Суда Донецкой Народной Республики. В настоящее время отсутствуют гарнизонные военные суды и военно-полевые суды частей, соединений, объединений.
Таким образом, следует констатировать, что предложенная проектом УПК структура судебной системы Донецкой Народной Республики не отвечает действующим реалиям, при этом переход к предполагаемой разработчиком модели судебной системы не может быть осуществлен в ближайшем обозримом будущем, ввиду недостатка финансовых ресурсов в Донецкой Народной Республике, а также недостатка кадрового потенциала для формирования штата судов апелляционной инстанции.
2. Отсутствие в Донецкой Народной Республике органа конституционного контроля.
Пунктом 3 части 1 статьи 266, пунктом 1 части 4 статьи 474, пунктом 2 части 4 статьи 475, частью 5 статьи 476 проекта УПК предусматривается наличие и функционирование такого органа государственной власти как Конституционный Суд Донецкой Народной Республики.
Несмотря на то, что Законом Донецкой Народной Республики от 24.06.2016 № 139-IНС «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» статья 59 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) была дополнена частью 4 следующего содержания: «решения о соответствии законов, нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики, Народного Совета Донецкой Народной Республики, Совета Министров Донецкой Народной Республики Конституции Донецкой Народной Республики принимаются исключительно Конституционным Судом Донецкой Народной Республики», на сегодняшний день приходится констатировать противоречие вышеуказанного положения конституционным предписаниям.
Так, Конституция Донецкой Народной Республики на данный момент не предполагает создание Конституционного Суда Донецкой Народной Республики как органа конституционного контроля. Более того, Конституция Донецкой Народной Республики частично предусматривает выполнение традиционных для конституционных судов полномочий другими органами государственной власти.
В частности, согласно пункту 3 части 1 статьи 69 Конституции Донецкой Народной Республики к ведению Народного Совета Донецкой Народной Республики относится толкование Конституции Донецкой Народной Республики и законов Донецкой Народной Республики. В то же время согласно части 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации» в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действияКонституцииРоссийской Федерации на всей территории Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации дает толкованиеКонституцииРоссийской Федерации.
Создание органа конституционного контроля является немаловажным шагом, призванным реализовать конституционный принцип «разделения властей», предусмотренный статьёй 6 Конституции Донецкой Народной Республики, а также эффективно и качественно гарантировать основополагающие конституционные права граждан Донецкой Народной Республики.
Однако до момента закрепления правового статуса Конституционного Суда Донецкой Народной Республики в Основном законе недопустимым является закрепление полномочий органа конституционного контроля в законодательстве Донецкой Народной Республики, особенно в законодательных актах, не устанавливающих правовой статус Конституционного Суда Донецкой Народной Республики (проект УПК, Закон № 72-IНС).
3. Действующее законодательство Донецкой Народной Республики не предусматривает создание Следственного комитета. Более того, из всех проектов единых кодифицированных нормативных правовых актов, регламентирующих уголовное производство, исключительно проект УПК предполагает функционирование Следственного комитета Донецкой Народной Республики.
4. Законопроект, проект УПК, проект закона «Об ОРД» и проект закона «О Следственном комитете» не предусматривают внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики, которые наделяют полномочиями по осуществлению следствия Генеральную прокуратуру Донецкой Народной Республики, Министерство государственной безопасности Донецкой Народной Республики, Министерство внутренних дел Донецкой Народной Республики, финансово-экономическую полицию Министерство доходов и сборов Донецкой Народной Республики.
5. Предлагаемая в проекте закона «О Следственном комитете» система, учитывая масштаб Донецкой Народной Республики, является неоправданно расширенной.
6. Проект закона «О Следственном комитете» создает реальные предпосылки для образования нелегального рынка оружия, что, в свою очередь, может привести к бесконтрольному получению огнестрельного оружия гражданами Донецкой Народной Республики, а, следовательно, ухудшит криминогенную ситуацию в Донецкой Народной Республике.
7. Уголовно-процессуальный кодекс служит главным нормативным правовым актом в сфере уголовного судопроизводства и регулирует порядок его осуществления. Таким образом, отсутствие указанного нормативного правового акта при принятии проекта закона «Об ОРД» приведет к невозможности должным образом использовать результаты оперативно-розыскных мероприятий.
Первоначально, до принятия проекта закона «Об ОРД», в Донецкой Народной Республике должен быть принят Уголовно-процессуальный кодекс Донецкой Народной Республики, что позволит скоординировать деятельность всех полномочных органов в рассматриваемой сфере.
Иные недостатки, замечания и предложения к проекту УПК, проекту закона «О Следственном комитете» и проекту закона «Об ОРД», свидетельствующие о невозможности принятия указанных проектов нормативных правовых актов в том виде, в котором они предложены разработчиком, изложены в заключениях Верховного Суда Донецкой Народной Республики.
Также необходимо отметить, что в законопроекте нарушены требования пунктов 11, 28, 48, 60 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утвержденных Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики не поддерживает представленный законопроект и выступает против его рассмотрения и принятия.