В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об оперативно-разыскной деятельности» (далее – законопроект).
Проведенный анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на положениях Федерального закона Российской Федерации от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон № 144-ФЗ), однако также присутствуют положения, разработанные субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
В первую очередь необходимо обратить внимание на тесную связь положений законопроекта и уголовно-процессуального законодательства. Так, уголовный процесс непосредственно связан с результатами оперативно-розыскной деятельности, что в свою очередь подтверждается и частью 1 статьи 12 законопроекта, в соответствии с которой «результаты оперативно-разыскной деятельности могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, проведения оперативно-разыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также для розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения наказания и без вести пропавших, имущества, подлежащего конфискации, для принятия решений о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных законодательством сведений». Указанные положения соответствуют части 1 статьи 11 Закон № 144-ФЗ.
Вместе с тем, в Российской Федерации данная мысль отражена и в пункте 36.1 части 1 статьи 5 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ, которым предусмотрено, что результаты оперативно-розыскной деятельности - сведения, полученные в соответствии с федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности, о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда.
Таким образом, российский законодатель исходит из той логики, что оперативно-розыскная деятельность является одним из источников получения доказательств по уголовным делам, рассматриваемым судами, а также обеспечивает должное функционирование следствия и рассмотрения уголовных дел. Соответственно, согласованное применение уголовно-процессуального законодательства и законодательства об оперативно-розыскной деятельности обеспечивает успешное выполнение правоохранительной функции государства.
В то же время в Донецкой Народной Республике на данный момент Уголовно-процессуальный кодекс Донецкой Народной Республики отсутствует. Следует отметить, что Уголовно-процессуальный кодекс служит главным нормативным правовым актом в сфере уголовного судопроизводства и регулирует порядок его осуществления. Таким образом, отсутствие указанного нормативного правового акта при принятии законопроекта приведет к невозможности должным образом использовать результаты оперативно-розыскных мероприятий.
На основании изложенного можно прийти к выводу, что первоначально, до принятия данного законопроекта, в Донецкой Народной Республике должен быть принят Уголовно-процессуальный кодекс Донецкой Народной Республики, что позволит скоординировать деятельность всех полномочных органов в рассматриваемой сфере.
Кроме вышеуказанного замечания, носящего общий характер, имеются также и постатейные замечания.
Так, по тексту законопроекта используется конструкция «оперативно-разыскная деятельность». Следует отметить, что в действующем законодательстве Донецкой Народной Республики данный термин отсутствует. В то же время по тексту Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 85-IHC «О полиции» используется конструкция «оперативно-розыскная деятельность». В связи с тем, что полиция является одним из органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, наличие подобного несоответствия в применяемых терминах может негативно сказаться на практике применения норм законопроекта.
На основании изложенного предлагаем положения законопроекта в части использования понятия «оперативно-разыскная деятельность» доработать.
В нарушение статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС), которой закреплено определение понятия «нормативный правовой акт», по тексту законопроекта используется понятие «нормативный акт». Полагаем, что единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. В связи с этим предлагаем по тексту законопроекта конструкцию «нормативный акт» заменить на «нормативный правовой акт» во всех падежах и числах.
Частью 3 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что «организация и тактика проведения оперативно-разыскных мероприятий… осуществляемых финансово-экономической полицией». Пунктом 4 части 1 статьи 14 законопроекта установлено, что «на территории Донецкой Народной Республики право осуществлять оперативно-разыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям финансово-экономической полиции…».
Исходя из полномочий, закрепленных в законодательстве Донецкой Народной Республики, финансово-экономическая полиция, в частности, осуществляя производство дознания и предварительного следствия, пользуется правами и обязанностями, предусмотренными действующим уголовно-процессуальным законодательством Донецкой Народной Республики, Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 85-IHC «О полиции». В свою очередь осуществление указанных полномочий является характерным для иных органов государственной власти Донецкой Народной Республики (Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики, органов внутренних дел Донецкой Народной Республики и иных). Таким образом, закрепление за финансово-экономической полицией полномочий по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий представляется нецелесообразным, поскольку в Донецкой Народной Республике уже сформирована действующая структура органов государственной власти Донецкой Народной Республики, составляющая систему правоохранительных органов, которые занимаются профилактикой, пресечением и расследованием преступлений, в том числе и экономических.
На основании изложенного предлагаем:
- из части 3 статьи 4 законопроекта слова «финансово-экономической полицией и» исключить;
- пункт 4 части 1 статьи 14 законопроекта слова «финансово-экономической полиции и» исключить.
Кроме того, частью 3 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что «организация и тактика проведения оперативно-разыскных мероприятий… государственной службой исполнения наказаний в составе республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере юстиции», а пунктом 5 части 1 статьи 14 установлено, что на территории Донецкой Народной Республики право осуществлять оперативно-разыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям государственной службы исполнения наказаний в составе республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере юстиции.
В то же время разработчиком не учтено Временное положение об органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, утвержденное Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 29.03.2017 № 5-11 (далее – Временное положение).
Так, пунктом 2.1 Временного положения предусмотрено, что уголовно-исполнительная система осуществляет правоприменительные и правоохранительные функции, состоит из органа исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере исполнения уголовных наказаний, подразделений уголовно-исполнительной инспекций, учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов, военизированных формирований, учреждений здравоохранения и предприятий, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. Подпунктом 8 пункта 5.2 Временного положения также предусмотрено, что лица рядового и начальствующего состава уголовно-исполнительной системы имеют право осуществлять оперативно-розыскные мероприятия согласно законодательству Донецкой Народной Республики.
В связи с вышеуказанным предлагаем положения части 3 статьи 4 и пункта 5 части 1 статьи 14 законопроекта доработать в части указания наименования органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность с учетом Временного положения.
Пунктом 3 части 8 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что «органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, запрещается разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-разыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством».
Запрет на разглашение сведений, затрагивающих неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, является гарантией соблюдения требований части 1 статьи 16 Конституции Донецкой Народной Республики. Немаловажным представляется создание должного механизма соблюдения данной законодательной нормы.
В то же время возможность установления исключительных случаев действующим законодательством, которое включает в себя и подзаконные нормативные правовые акты, может привести к различным злоупотреблениям при применении положений пункта 3 части 8 статьи 5 законопроекта. В связи с этим предлагаем в пункте 3 части 8 статьи 5 законопроекта слова «действующим законодательством» заменить на «законами Донецкой Народной Республики». Обращаем внимание и на то, что такой подход будет соответствовать законодательству Российской Федерации, в частности, Закону № 144-ФЗ.
Частью 2 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что «в ходе проведения оперативно-разыскных мероприятий используются информационные системы, видео- и аудиозапись, фотосъемка, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющие вреда окружающей среде». Вместе с тем разработчиком не предусмотрена возможность ведения киносъемки. Следует указать на то, что киносъемка как и видеозапись представляет собой процесс фиксации динамических свойств объектов, событий, явлений, следственных действий с помощью кино- или видеокамеры. Однако в связи с тем, что принципы фиксации сигналов разные, в криминалистике киносъемка выделяется как отдельный способ фиксации динамических свойств объектов, событий, явлений.
На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 6 законопроекта после слов «аудиозапись» дополнить словами «кино- и». Кроме того, данный подход будет в полной мере соответствовать положениям Закона № 144-ФЗ.
Частью 6 статьи 6 законопроекта установлено, что «ввоз в Донецкую Народную Республику и вывоз за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, не уполномоченными на осуществление оперативно-разыскной деятельности физическими и юридическими лицами подлежат лицензированию в порядке, устанавливаемом Советом Министров Донецкой Народной Республики». Следует отметить, что Законом Донецкой Народной Республики от 27.02.2015 № 18-IНС «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 18-IНС) не предусмотрено лицензирование такого вида деятельности как ввоз в Донецкую Народную Республику и вывоз за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. В соответствии с частью 4 статьи 10 Закона № 18-IНС «введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем их внесения в предусмотренный настоящим Законом перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию». Соответственно, положения части 6 статьи 6 законопроекта не согласованы с Законом № 18-IНС.
С учетом указанного предлагаем положения части 6 статьи 6 законопроекта доработать.
Согласно пункту 1 части 3 статьи 7 законопроекта «органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, при наличии запроса, направленного в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики в области противодействия коррупции, в пределах своих полномочий проводят оперативно-разыскные мероприятия в целях добывания информации, необходимой для принятия решений о достоверности и полноте сведений, представляемых в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики гражданами, претендующими на замещение…».
Конструкция «законодательство Донецкой Народной Республики» предполагает возможность регулирования соответствующей сферы правоотношений подзаконными нормативными правовыми актами, что является недопустимым. Данный шаг может привести к закреплению неоправданно широкого перечня сведений о лицах, указанных в подпунктах «а»-«ж» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта.
Аналогичное замечание относится и к подпункту «в» пункта 1 части 3 статьи 7, части 1 статьи 12, части 2 статьи 17 законопроекта.
В связи с этим предлагаем в пункте 1 части 3 статьи 7, подпункте «в» пункта 1 части 3 статьи 7, части 1 статьи 12, части 2 статьи 17 законопроекта слово «законодательством» заменить словом «законами».
Подпунктом «б» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта предусмотрена конструкция «муниципальное образование». Данная конструкция характерна для законодательства Российской Федерации.
Безусловно, курс на гармонизацию законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации имеет приоритетное значение при разработке Народным Советом Донецкой Народной Республики законодательных актов, однако анализируемый проект нормативного правового акта, а также действующее законодательство Донецкой Народной Республики лишены положений, предусматривающих определение термина «муниципальное образование».
Стоит также указать, что в настоящий момент в законодательстве Донецкой Народной Республики применяется термин «территориальная община» (статья 2 Закона Донецкой Народной Республики от 28.11.2014 № 01-IHC «О местных выборах Донецкой Народной Республики»).
На основании изложенного предлагаем в подпункте «б» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта слова «муниципальных образований» заменить на «территориальных общин».
Подпунктом «в» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, при наличии запроса, направленного в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики в области противодействия коррупции, в пределах своих полномочий проводят оперативно-разыскные мероприятия в целях добывания информации, необходимой для принятия решений о достоверности и полноте сведений, представляемых в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики гражданами, претендующими на замещение должностей государственной службы.
Подпунктом «г» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта закреплено аналогичное предписание в отношении должностей государственной гражданской службы.
Обращаем внимание, что согласно части 1 статьи 2 Закона Донецкой Народной Республики от 03.04.2015 № 32-IHC «О системе государственной службы Донецкой Народной Республики» система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба; государственная оперативно-спасательная служба. Соответственно, положения подпункта «в» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта охватывают положения подпункта «г» пункта 1 части 3 данной статьи. В связи с этим предлагаем подпункт «г» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта исключить.
Согласно части 1 статьи 8 законопроекта «гражданство, национальность, пол, место жительства, имущественное, должностное и социальное положение, принадлежность к общественным объединениям, отношение к религии и политические убеждения отдельных лиц не являются препятствием для проведения в отношении их оперативно-разыскных мероприятий на территории Донецкой Народной Республики, если иное не предусмотрено действующим законодательством».
В свою очередь статьей 3 законопроекта «оперативно-разыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств».
Исходя из данного принципа, можно прийти к выводу, что он заключается прежде всего в том, что все участники оперативно-розыскной деятельности обязаны безусловно и точно соблюдать нормы Конституции Донецкой Народной Республики, исполнять законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность.
Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина является важнейшим общеправовым принципом и отражен в статье 3 Конституции Донецкой Народной Республики. Данный принцип в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности в первую очередь распространяется на законопослушных граждан, которые могут оказаться в числе близких (родственных) связей лиц, ставших объектами оперативно-розыскной деятельности. В отношении таких лиц недопустимо никакое ограничение их конституционных прав и свобод. Соответственно представляется уместным закрепление ограничений, связанных с проведением оперативно-розыскных мероприятий исключительно законами Донецкой Народной Республики.
В то же время возможность ограничений в проведении оперативно-розыскных мероприятий на территории Донецкой Народной Республики в соответствии с действующим законодательством представляет возможность установления таких ограничений и подзаконными нормативными правовыми актами, что в дальнейшем может привести к различным злоупотреблениям и формированию коррупционной составляющей, и, соответственно, негативно отразиться на практике применения положений законопроекта.
На основании изложенного предлагаем в части 1 статьи 8 законопроекта слова «действующим законодательством» заменить «законом Донецкой Народной Республики». Аналогичный подход к данному вопросу отражен в Законе № 144-ФЗ.
Наименование статьи 9 «Особенности проведения оперативными подразделениями органов государственной безопасности оперативно-разыскных мероприятий в сфере осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» законопроекта не соответствует ее содержанию, поскольку в тексте статьи речь идет об оперативных подразделениях республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности. С учетом изложенного предлагаем в наименовании статьи 9 законопроекта слова «органов государственной безопасности» заменить словами «республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности».
Частью 4 статьи 12 законопроекта предусмотрена конструкция «налоговый орган». В то же время законодательством Донецкой Народной Республики данное понятие не закреплено, а Законом Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе» предусмотрена конструкция «органы доходов и сборов». На основании вышеуказанного предлагаем в части 4 статьи 12 законопроекта слова «налоговому органу» заменить словами «органам доходов и сборов».
Согласно части 2 статьи 13 законопроекта «предание гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, допускается лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных законодательством Донецкой Народной Республики».
В то же время частью 1 данной статьи указанные сведения отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Следовательно, случаи, в которых данные сведения могут быть преданы гласности, определяются с учетом положений Закона Донецкой Народной Республики от 12.12.2014 № 03-IHC «О государственной тайне», а не законодательством Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем в части 2 статьи 13 законопроекта слова «законодательством Донецкой Народной Республики» заменить словом «законом».
Согласно пункту 3 части 1 статьи 14 законопроекта на территории Донецкой Народной Республики право осуществлять оперативно-разыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной охраны.
Обращаем внимание на то, что исходя из положений статьи 11 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» статусом республиканского органа исполнительной власти может обладать исключительно министерство Донецкой Народной Республики.
Вместе с тем, в действующей системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики отсутствует министерство, за которым закреплены полномочия по реализации государственной политики в сфере государственной охраны.
В связи с этим возникают обоснованные опасения в возможности неверной трактовки положений пункта 3 части 1 статьи 14 законопроекта и присваивании полномочий по осуществлению оперативно-розыскной деятельности непрофильными республиканскими органами исполнительной власти под предлогом реализации государственной политики в сфере государственной охраны.
На основании изложенного предлагаем пункт 3 части 1 статьи 14 законопроекта исключить.
В соответствии с предложением первым части 2 статьи 14 законопроекта «перечень органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только настоящим Законом». Обращаем внимание на то, что данная норма содержит недостатки в смысловом содержании. Так, остается непонятным каким именно образом анализируемый законопроект, в случае его принятия, будет изменять или дополнять указанный перечень органов. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что предложение первое части 2 статьи 14 законопроекта не соответствует требованиям части 1 статьи 25 Закона № 72-IНС, которой установлено, что текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии.
На основании изложенного предлагаем в части 2 статьи 14 законопроекта слова «настоящим Законом» заменить словом «законом».
Кроме того:
- в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 65 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов);
- в наименовании статьи 14 нарушены требования пункта 39 Правил юридико-технического оформления законопроектов.
С учетом указанного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.