В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О Следственном комитете Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке к законопроекту целью его принятия является повышение качества проведения предварительного следствия путем централизации административного управления следственными подразделениями, оптимизации использования материально-технических ресурсов, а также объединения наиболее эффективного кадрового потенциала существующих органов предварительного следствия. Кроме того, по мнению разработчика, трехлетняя практика деятельности органов предварительного следствия и органов прокуратуры Донецкой Народной Республики показала необходимость более четкого разграничения функций прокурорского надзора и предварительного следствия. Функционирование Следственного комитета Донецкой Народной Республики вне системы прокуратуры, органов внутренних дел, органов государственной безопасности и органов доходов и сборов создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усилению судебного контроля, позволит повысить объективность следствия, обеспечит законность в сфере уголовного судопроизводства и соблюдение конституционных прав граждан.
Проведенный анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на предписаниях Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее – ФЗ «О СК»), однако также присутствуют положения, разработанные субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Также установлено, что законопроект содержит ряд существенных недостатков, связанных, прежде всего, с недостаточной адаптацией положений российского законодательства к реалиям Донецкой Народной Республики, обусловленной спецификой осуществления государственной власти.
Прежде всего, отмечаем, что законопроектом предполагается функционирование Следственного комитета Донецкой Народной Республики (далее – Следственный комитет) как единого специализированного государственного органа.
Вместе с тем, решение о подобном кардинальном изменении модели осуществления предварительного следствия в Донецкой Народной Республике должно быть принято исключительно Главой Донецкой Народной Республики, поскольку согласно части 3 статьи 56 Конституции Донецкой Народной Республики именно Глава Донецкой Народной Республики в соответствии с настоящей Конституцией и законами Донецкой Народной Республики определяет основные направления развития Донецкой Народной Республики. Однако на сегодняшний день Глава Донецкой Народной Республики никоим образом не высказывал поддержку идеи создания единого централизованного государственного органа, основной задачей которого должно было бы стать оперативное и качественное расследование преступлений.
Также, учитывая сложную социально-экономическую обстановку в Донецкой Народной Республике, обусловленную продолжающимся актом военной агрессии со стороны государства Украина, создание Следственного комитета и соответствующих структурных подразделений на местах, окажет дополнительную нагрузку на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики. Несмотря на то, что разработчиком в пояснительной записке указывается, что принятие данного законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат из Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, поскольку создание Следственного комитета и соответствующих структурных подразделений на местах предполагается произвести путем реструктуризации в пределах существующих штатов и финансирования следственных подразделений органов прокуратуры, органов внутренних дел, органов государственной безопасности и органов доходов и сборов, к указанному мнению разработчика следует отнестись критично.
Формирование нового государственного органа неизбежно приводит к увеличению нагрузки на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики, связанной с присвоением новых специальных званий, выдачей служебных удостоверений, а также форменной одежды, укомплектованием штата, обеспечением Следственного комитета зданиями, оргтехникой, транспортными средствами, и прочими расходами для организации эффективной работы данного государственного органа.
Кроме того, отмечаем, что в целом организация предварительного следствия в Донецкой Народной Республике отвечает основополагающим принципам демократического и правового государства, которым согласно статье 1 Конституции является Донецкая Народная Республика. Имеются лишь отдельные недостатки, связанные, прежде всего, с отсутствием единого кодифицированного нормативного правового акта, регламентирующего порядок уголовного производства. В связи с этим считаем создание Следственного комитета на данный момент преждевременным.
Также, принятие законопроекта возможно только при наличии положительного заключения Министерства финансов Донецкой Народной Республики, поскольку помимо вышеуказанных затрат, необходимо оценить реальную возможность финансирования мер и гарантий социально-экономического характера, предусмотренных законопроектом (статьи 25, 38, 39) за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики.
Еще одним существенным недостатком законопроекта являются отсылочные нормы на уголовно-процессуальное законодательство Донецкой Народной Республики, которое, согласно части 4 статьи 1 законопроекта должно устанавливать подследственность с уже «встроенным» в систему предварительного следствия Донецкой Народной Республики Следственным комитетом.
В то же время, действующее законодательство Донецкой Народной Республики, как уже отмечалось выше, не предусматривает создание Следственного комитета. Более того, из всех проектов единых кодифицированных нормативных правовых актов, регламентирующих уголовное производство, исключительно проект Уголовно-процессуального кодекса Донецкой Народной Республики № 488-Д (далее – проект УПК) предполагает функционирование Следственного комитета.
Вместе с тем, как показал трехлетний законодательный опыт Донецкой Народной Республики принятие кодексов как фундаментальных и базисных основ правового поля Донецкой Народной Республики является сложной задачей, что лишний раз подтверждает тот факт, что Народным Советом Донецкой Народной Республики Iсозыва до сегодняшнего дня не было принято ни одного кодекса.
В связи с этим, учитывая практическую сложность положений уголовно-процессуального законодательства, а также заинтересованность в его принятии различных органов государственной власти (Верховного Суда Донецкой Народной Республики, Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики, Министерства внутренних дел Донецкой Народной Республики, Министерства государственной безопасности Донецкой Народной Республики, Министерства доходов и сборов Донецкой Народной Республики), а также представителей адвокатского корпуса и общественности в целом, для согласования правовых позиций всех интересантов проекта УПК на базе Комитета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству потребуется значительный промежуток времени.
В свою очередь, до момента достижения концептуальных договоренностей по проекту УПК, принятие законопроекта не позволит эффективно организовать деятельность Следственного комитета. Подобная ситуация нормативной базы Донецкой Народной Республики является еще одни аргументом в пользу преждевременности законопроекта.
Акцентируем внимание на том, что ни законопроект, ни законопроект «О введении в действие некоторых законов Донецкой Народной Республики» № 491-Д, устанавливающий механизм и особенности введения в действие законопроекта, проекта УПК и законопроекта «Об оперативно-разыскной деятельности» не предусматривают внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики, которые наделяют полномочиями по осуществлению следствия Генеральную прокуратуру Донецкой Народной Республики, Министерство государственной безопасности Донецкой Народной Республики, Министерство внутренних дел Донецкой Народной Республики, финансово-экономическую полицию Министерство доходов и сборов Донецкой Народной Республики.
Особого внимания заслуживает предлагаемая разработчиком в статье 12 законопроекта система Следственного комитета. Так, в неё входят:
1) центральный аппарат Следственного комитета;
2) главные следственные управления и приравненные к ним специализированные (в том числе военные) следственные управления и следственные отделы Следственного комитета;
3) следственные отделы и следственные отделения Следственного комитета по районам, городам и приравненные к ним, включая специализированные (в том числе военные) следственные подразделения Следственного комитета.
Следует отметить, что предлагаемая система, учитывая масштаб Донецкой Народной Республики, является неоправданно расширенной.
Так, ФЗ «О СК», устанавливая систему Следственного комитета Российской Федерации, предполагает создание и функционирование:
1) центрального аппарата Следственного комитета;
2) главных следственных управлений и следственных управлений Следственного комитета по субъектам Российской Федерации (в том числе их подразделения по административным округам) и приравненных к ним специализированных (в том числе военных) следственных управлений и следственных отделов Следственного комитета;
3) следственных отделов и следственных отделений Следственного комитета по районам, городам и приравненные к ним, включая специализированные (в том числе военные) следственные подразделения Следственного комитета.
Следует отметить, что в Российской Федерации главные следственные управления и следственные управления Следственного комитета по субъектам Российской Федерации, исходя из наименования, действуют в пределах соответствующих субъектов Российской Федерации. Например, Главное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Республике Крым, Главное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Московской области, Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Пермскому краю и так далее.
Однако в Российской Федерации подобная система Следственного комитета обуславливается федеративным устройством Российской Федерации, а также значительными размерами самого государства.
Вместе с тем, Донецкая Народная Республика согласно Конституции Донецкой Народной Республики представляет собой унитарное государство с относительно незначительным числом населения и площадью, в связи с чем, выделение главных следственных управлений и приравненных к ним специализированных (в том числе военных) следственных управлений и следственных отделов Следственного комитета является излишним.
На основании изложенного предлагаем разработчику доработать систему Следственного комитета Донецкой Народной Республики.
Указанное замечание в полной мере применимо и к пункту 1 части 1 статьи 7 законопроекта, предусматривающего, что сотрудник Следственного комитета при осуществлении процессуальных полномочий, возложенных на него уголовно-процессуальным законодательством Донецкой Народной Республики, в частности, вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения, занимаемые органами государственной власти субъектов Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем в пункте 1 части 1 статьи 7 законопроекта конструкцию «органами государственной власти субъектов Донецкой Народной Республики» исключить.
Согласно частям 2, 3 статьи 13 законопроекта Председатель Следственного комитета назначается на должность и освобождается от должности Главой Донецкой Народной Республики по согласованию с Народным Советом Донецкой Народной Республики.
Председатель Следственного комитета ежегодно представляет Главе Донецкой Народной Республики и Народному Совету Донецкой Народной Республики доклад о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, состоянии следственной деятельности и проделанной работе по повышению ее эффективности.
Следует отметить, что поскольку в соответствии с частью 3 статьи 1 законопроекта Глава Донецкой Народной Республики осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета, а Конституция Донецкой Народной Республики (равно как и Конституция Российской Федерации) не регламентирует правовой статус Следственного комитета, в том числе, не устанавливает порядок назначения и подчиненности Председателя Следственного комитета Донецкой Народной Республики, является недопустимым установление предписаний об участии Народного Совета Донецкой Народной Республики как органа законодательной ветви власти в назначение Председателя Следственного комитета. В связи с этим предлагаем в статье 13 законопроекта:
- в части 2 конструкцию «по согласованию с Народным Советом Донецкой Народной Республики» исключить»;
- в части 3 конструкцию «и Народному Совету Донецкой Народной Республики» исключить.
Согласно части 3 статьи 15 законопроекта «сотрудники Следственного комитета (кроме военнослужащих) проходят службу в порядке, установленном Законом Донецкой Народной Республики «О службе в органах внутренних дел Донецкой Народной Республики» № 34-IHC от 24.04.2015, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим законом и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики».
Вместе с тем, считаем подобный подход к регулированию прохождения службы сотрудниками Следственного комитета нецелесообразным, поскольку законопроект предусматривает и устанавливает особенности прохождения такой службы. Так, статьи 16-40 законопроекта в полном объеме предусматривают: требования, предъявляемые к гражданам Донецкой Народной Республики, принимаемым на службу в Следственный комитет; порядок принесения присяги; специальные звания сотрудников Следственного комитета; положения о служебных удостоверениях, форменной одежде; порядок, условия и сроки предоставления отпусков; меры поощрения и дисциплинарной ответственности; порядок и условия увольнения со службы в Следственном комитете и так далее.
В связи с этим предлагаем, учитывая законодательный опыт Российской Федерации:
- часть 3 статьи 15 законопроекта изложить в следующей редакции:
«3. На сотрудников Следственного комитета (кроме военнослужащих) распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными настоящим Законом»;
- в части 1 статьи 18 законопроекта «конструкцию «которое проводится в порядке, установленном Законом Донецкой Народной Республики «О службе в органах внутренних дел Донецкой Народной Республики» № 34-IHC от 24.04.2015, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим законом» исключить;
- часть 8 статьи 25 законопроекта исключить;
- часть 5 статьи 26 законопроекта исключить;
- абзац 2 части 1 статьи 27 законопроекта исключить;
- в части 2 статьи 29 законопроекта конструкцию «Законом Донецкой Народной Республики «О службе в органах внутренних дел Донецкой Народной Республики» № 34-IHC от 24.04.2015, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей (за исключением военнослужащего)» исключить.
Также пристального внимания заслуживает предложение 2 части 1 статьи 16 законопроекта, предусматривающее, что «в исключительных случаях в порядке, определяемом Председателем Следственного комитета, на должности сотрудников Следственного комитета могут назначаться граждане, не имеющие высшего юридического образования, при наличии у них иного высшего образования, полученного по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе и соответствующего замещаемой должности».
Следует отметить, что согласно пункту 4 части 2 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» в тексте нормативного правового акта не допускается употребление нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор. Исходя из содержания статьи 16 законопроекта, невозможно прийти к выводу о том, какие случаи подпадают под категорию «исключительные случаи».
Кроме того, установление подобных предписаний является очевидной попыткой лоббирования интересов определенных лиц, что, несомненно, негативно отразится на дальнейшем развитии Донецкой Народной Республики, поскольку реализация функций, возложенных на Следственный комитет должна осуществляться компетентными сотрудниками, имеющих определенное мировоззрение, опыт и навыки, прививаемые исключительно при получении высшего юридического образования.
В связи с этим предлагаем предложение 2 части 1 статьи 16 законопроекта исключить.
Частью 1 статьи 17 законопроекта предусмотрено, что на сотрудников и государственных гражданских служащих Следственного комитета распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством Донецкой Народной Республики по вопросам противодействия коррупции.
Считаем целесообразным воспользоваться опытом Российской Федерации, а именно положениями статьи 17 ФЗ «О СК», устанавливающими, что на сотрудников и государственных служащих Следственного комитета также распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» и статьями 17, 18, 20 и 20.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В связи с этим предлагаем разработчику часть 1 статьи 17 законопроекта доработать.
Статьей 33 законопроекта предусмотрена конструкция «муниципальное образование». Данная конструкция характерна для законодательства Российской Федерации.
Безусловно, курс на гармонизацию законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации имеет приоритетное значение при разработке Народным Советом Донецкой Народной Республики законодательных актов, однако анализируемый проект нормативного правового акта, а также действующее законодательство Донецкой Народной Республики лишены положений, предусматривающих определение термина «муниципальное образование».
Стоит также указать, что в настоящий момент в законодательстве Донецкой Народной Республики применяется термин «территориальная община» (статья 2 Закона Донецкой Народной Республики от 28.11.2014 № 01-IHC «О местных выборах Донецкой Народной Республики»).
На основании изложенного предлагаем в статье 33 законопроекта слова «муниципальных образований» заменить на «территориальных общин».
Статьей 39 законопроекта предусмотрены положения об обязательном государственном личном страховании сотрудников Следственного комитета. Вместе с тем, в настоящее время на территории Донецкой Народной Республики отсутствует законодательство о страховой деятельности, соответственно, не созданы страховые компании (страховщики), которые могли бы осуществлять указанную деятельность. Более того, в разработанном на базе Комитета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству проекте Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики, вступление в силу положений о договоре страхования связано с принятием закона об организации страхового дела. Учитывая, что ни проект Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики, ни закон об организации страхового дела не приняты, предлагаем разработчику действие данной статьи приостановить до момента принятия соответствующих нормативных правовых актов.
Частью 4 статьи 40 законопроекта предусмотрено следующее: «Сотрудники имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств, а также на применение их в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики. Типы и модели указанного оружия, порядок его приобретения Следственным комитетом устанавливаются Советом Министров Донецкой Народной Республики».
Отмечаем, что в Донецкой Народной Республике на сегодняшний момент имеется значительное количество подразделений, формирований, которые имеют право ношения, владения и применения огнестрельного оружия. Данное обстоятельство создаёт реальные предпосылки для образования нелегального рынка оружия, что, в свою очередь, может привести к бесконтрольному получению огнестрельного оружия гражданами Донецкой Народной Республики, а, следовательно, ухудшит криминогенную ситуацию в Донецкой Народной Республике. В этой связи, Верховный Суд Донецкой Народной Республики выступает против наделения любых организаций, соединений и формирований огнестрельным оружием, кроме тех случаев, когда такое оружие необходимо для эффективного выполнения возложенных на них законодательством служебных полномочий.
Частью 1 статьи 48 законопроекта предусмотрено, что до принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Закона гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, официально проживающие на территории, на которую распространяется суверенитет Донецкой Народной Республики, а также лица, которые в установленном действующими нормативными правовыми актами порядке получили паспорт гражданина Донецкой Народной Республики.
В законодательстве Донецкой Народной Республики отсутствует нормативное закрепление определения «лиц, официально проживающих на территории, на которую распространяется суверенитет Донецкой Народной Республики», что вызывает обоснованные опасения в неоднозначном толковании и применении данной нормы законопроекта.
Кроме того, на сегодняшний день в Донецкой Народной Республике не принят нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы гражданства. Указанный пробел в законодательстве Донецкой Народной Республики остаётся актуальным и обсуждаемым с момента провозглашения Донецкой Народной Республики и по сегодняшний день. Отсутствие единого понимания и подхода к определению понятия «гражданин Донецкой Народной Республики» затрудняет практическую реализацию норм Конституции Донецкой Народной Республики и иных нормативных правовых актов, а также законопроекта.
Кроме того, в законопроекте нарушены требования пунктов 11, 23, 24, 53, 59, 67 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС, в связи с чем предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанных Правил.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики не поддерживает представленный законопроект и выступает против его рассмотрения и принятия.