В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О перевозках на такси» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Согласно пояснительной записке к законопроекту его основной целью является определение правовых, организационных и социально-экономических основ деятельности перевозчиков (самозанятых перевозчиков), информационно-диспетчерских служб в сфере транспортных услуг. Разработчиком также подчеркивается, что законопроект направлен на создание благоприятных условий для развития, удовлетворения потребностей граждан в доступных, качественных и безопасных перевозках.
Обращаем внимание на то, что отношения, являющиеся предметом регулирования представленного законопроекта, уже урегулированы Законом Донецкой Народной Республики от 27.03.2015 № 27-IHC «О транспорте», Законом Донецкой Народной Республики от 17.04.2015 № 41-IHC «О дорожном движении», Законом Донецкой Народной Республики от 21.08.2015 № 77-IHC «Об автомобильном транспорте» (далее – Закон № 77-IHC).
Так, Закон № 77-IHC регламентирует правовой статус автомобильных перевозчиков (в том числе и водителей такси) (глава 6); устанавливает особенности лицензирования деятельности, связанной с предоставлением услуг по перевозкам пассажиров на такси (часть 8 статьи 10); предусматривает закрепление общих положений об организации перевозок пассажиров (в том числе на такси) (глава 7); устанавливает требования к остановкам такси (статья 29); закрепляет основные права и обязанности водителя такси (статьи 31, 41), а также права и обязанности пассажира (статья 42); предусматривает требования к документации, на основании которой выполняются пассажирские перевозки (статья 40); регулирует договорные отношения, возникающие при осуществлении перевозок пассажиров (в том числе и на такси) (статья 43) и др.
В связи с изложенным Верховный Суд Донецкой Народной Республики не усматривает необходимости в принятии отдельного законодательного акта, регламентирующего особенности осуществления данного вида автомобильных перевозок пассажиров. Указанные особенности могут быть урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
Также следует отметить, что представленная разработчиком модель правового регулирования не подкреплена законодательным опытом Российской Федерации или другой страны, в связи с чем возникают обоснованные сомнения в её эффективности и способности на практике обеспечить должное нормативное правовое регулирование общественных отношений в сфере перевозок на такси и предоставления услуг информационно-диспетчерскими службами такси.
Принятие законопроекта будет противоречить избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, законопроект, помимо вышеуказанных замечаний, носящих общих характер, содержит и ряд существенных недостатков.
Так в статье 1 законопроекта закреплены определения терминов «стоянка такси», «такси», «таксометр», которые уже предусмотрены статьёй 1 Закона № 77-IHC. При этом определения указанных терминов, изложенные в законопроекте и Законе № 77-IHC, отличаются друг от друга. Полагаем, что единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. Нарушение в рамках законодательства принципа единства терминологии, в свою очередь, может повлечь за собой негативные последствия в виде двоякого толкования того или иного термина и, как следствие, неверное применение правовых предписаний.
Также отметим, что закрепление вышеуказанных терминов в законопроекте противоречит предписаниям абзаца первого пункта 23 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов), которым предусмотрено, что в законопроекте должны быть даны определения используемых технических, научных и специальных терминов, при условии, что данные термины не были ранее определены в законодательстве.
В законопроекте отсутствует глава 1, после статьи 23 следует статья 23, что является нарушением части 6 статьи 27 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС), в соответствии с которой каждая статья (часть, пункт), а также главы и разделы нормативного правового акта имеют порядковый номер. Нумерация статей (частей, пунктов) является сквозной для всего нормативного правового акта. Самостоятельной и сквозной является также нумерация глав и разделов нормативного правового акта.
Согласно части 5 статьи 29 Закона № 72-IНС ссылка на нормативный правовой акт или его структурную единицу в этом же нормативном правовом акте делается только с использованием слова «настоящий». Следует отметить, что данное правило не было соблюдено в статье 2 законопроекта.
Разработчиком в законопроекте используется конструкция «минимальная заработная плата». Акцентируем внимание на том, что согласно абзацу первому статьи 10 Закона Донецкой Народной Республики от 06.03.2015 № 19-IHC «Об оплате труда» размер минимальной заработной платы устанавливается Народным Советом Донецкой Народной Республики по представлению Совета Министров Донецкой Народной Республики, как правило, один раз в год в законе о государственном бюджете Донецкой Народной Республики с учётом предложений представителей профессиональных союзов, собственников или уполномоченных ими органов, а также комитетов и комиссий Народного Совета Донецкой Народной Республики.
Вместе с тем на данный момент вышеуказанный законодательный акт принят не был. Более того, в законодательстве Донецкой Народной Республики отсутствует и подзаконный нормативный правовой акт, определяющий размер минимальной заработной платы.
Данный факт ставит под сомнение возможность применения положений законопроекта, в которых упоминается термин «минимальная заработная плата».
В части 9 статьи 12 законопроекта используется термин «интернет-ресурс», а в части 2 статьи 14 – «сайт». Стоит указать, что данные термины не соответствуют терминологии закрепленной и используемой в Законе Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 71-IHC «Об информации и информационных технологиях», так как данный Закон оперирует понятиями «информационный ресурс в сети Интернет» и «сайт в сети Интернет».
Далее, согласно части 2 статьи 18 законопроекта «стоянки такси на территориях, прилегающих к железнодорожным вокзалам и автостанциям, аэропортам (аэровокзалам), морским портам, имеют приоритет и первостепенное значение». Следует отметить, что из содержания данной нормы, как и статьи, в которой она закреплена, непонятно, в чем состоит приоритет и первостепенное значение указанных стоянок. Считаем, что закрепление столь неоднозначных предписаний может послужить причиной неверного толкования и применения норм права, появления различного рода злоупотреблений со стороны владельцев указанных стоянок.
Пунктом 5 части 2 статьи 20 законопроекта предусмотрено, что «перевозчик (самозанятый перевозчик) обязан … соблюдать требования законодательства в сфере перевозок на такси, защиты прав потребителей, расчетных операций, правил дорожного движения». Обращаем внимание на то, что разработчиком в данном случае указан исчерпывающий перечень сфер законодательства, которое должен соблюдать перевозчик. Данный шаг является неверным, поскольку перевозчик, в силу общеправового принципа законности, должен соблюдать требования и иного законодательства Донецкой Народной Республики.
Аналогичное замечание применимо и к пункту 5 части 1 статьи 21 законопроекта.
Кроме того:
- в тексте законопроекта допущены нарушения требований пунктов 11, 38, 39, 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
- в статье 1 законопроекта допущены нарушения требований абзаца пятого пункта 40 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
- в пункте 5 статьи 7, в части 3 статьи 18 законопроекта допущены нарушения требований пункта 24 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
- в части 1 статьи 17, пункте 5 части 1 статьи 20, пункте 1 части 1, пункте 7 части 4 статьи 22, части 1 статьи 29 законопроекта допущены нарушения требований пункта 59 Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Обращаем внимание на главу 6 законопроекта, которой регламентированы предписания об ответственности за нарушение законодательства в сфере перевозок на такси и предоставления информационно-диспетчерских услуг. В частности, статьями 23-25 указанной главы закреплены составы правонарушений в сфере перевозок на такси и предоставления информационно-диспетчерских услуг.
Немаловажным будет указать на то, что определение особенностей привлечения лиц к административной ответственности не может входить в предмет регулирования рассматриваемого проекта нормативного правового акта.
Сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура, иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
Также отметим, что в настоящий момент в Комитете Народного Совета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству на рассмотрении находится проект закона № 351-ВС «Кодекс об административных правонарушениях Донецкой Народной Республики». В связи с этим считаем целесообразным провести обсуждение вопросов, касающихся ответственности за нарушение законодательства в сфере перевозок на такси, в рамках Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики не поддерживает представленный законопроект и выступает против его обсуждения и принятия.