В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Гражданский процессуальный кодекс Донецкой Народной Республики» (далее – проект ГПК).
На сегодняшний день порядок гражданского судопроизводства в Донецкой Народной Республике определяется Гражданско-процессуальным кодексом Украины от 16.03.2004 № 1619-IV (далее – ГПК Украины), действующим на основании части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики, с учётом особенностей, определенных рядом подзаконных нормативных правовых актов. Подобный подход был вынужденной мерой на первоначальном этапе становления судебной системы Донецкой Народной Республики, когда на повестке дня главным вопросом являлся запуск судебной системы как таковой. Однако сегодня, спустя более чем три года с того момента, действующая модель регламентации порядка осуществления гражданского судопроизводства устарела, о чем свидетельствуют следующие факты.
1. Судебные системы Украины и Донецкой Народной Республики имеют ряд фундаментальных отличий, выраженных как в процессуальном статусе суда и участников гражданского судопроизводства, так и в общих краеугольных принципах построения судебной системы. В то же время, учитывая тот факт, что Донецкая Народная Республика не является правопреемником государства Украины, отсутствует правовой механизм внесения изменений в ГПК Украины.
2. Избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации обуславливает необходимость принятия нормативных правовых актов максимально приближенных к законодательной модели Российской Федерации.
3. Статья 39 Конституции Донецкой Народной Республики предусматривает, что «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде». Именно в развитие данной правовой нормы разрабатывается проект ГПК, в котором устанавливается порядок гражданского судопроизводства, а именно закрепляется правовой статус суда, лиц, участвующих в деле, и других участников гражданского процесса, направленный на рассмотрение и разрешение споров, возникающих из гражданских, семейных, трудовых, а также иных отношений.
Данная категория правоотношений должна быть регламентирована нормативным правовым актом, обладающим юридической силой не ниже закона, поскольку в данном случае напрямую затрагивается право лица на обращение в суд, а также объективное и всестороннее рассмотрение гражданского дела. В противном случае создаются предпосылки для необоснованного ограничения либо в отказе реализации конституционного права граждан на судебную защиту.
В связи с этим, Верховный Суд Донецкой Народной Республики, поддерживает инициативу Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству (далее – Комитет), направленную на законодательное закрепление порядка гражданского судопроизводства, то есть установления процессуальных прав и обязанностей суда, а также лиц, участвующих в деле, и других участников гражданского процесса, при рассмотрении гражданских дел.
Проведенный анализ проекта ГПК показал, что в целом его положения основаны на предписаниях Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (далее – ГПК РФ), однако также присутствуют положения, разработанные субъектом права законодательной инициативы самостоятельно, в частности, проект ГПК регламентирует производство в кассационной, а также в надзорной инстанции с учётом нынешних реалий законодательного поля Донецкой Народной Республики, что полностью соответствует существующей на сегодня судебной системе Донецкой Народной Республики, а также уровню затрачиваемых финансовых инструментов на отправление правосудия.
В целом отмечаем, что нормы проекта ГПК взаимосвязаны между собой, образуют строго логическую последовательную структуру и направлены на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц, прав и интересов Донецкой Народной Республики, территориальных общин, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений.
Вместе с тем, обращаем внимание, что проект ГПК содержит ряд несущественных недостатков, которые, в основном, характеризуется нарушением правил юридической техники.
В первую очередь следует отметить, что по тексту проекта ГПК даны отсылочные нормы на статьи, которые являются неверными, а именно:
- в статье 58 дана ссылка на статьи 61, 62, которые должны определять перечень лиц, которые не могут быть представителями в суде и положения о законных представителях. Данные ссылки указаны неверно, поскольку в статьях 61, 62 закреплены положения о законных представителях и порядок оформления полномочий представителя, а перечень лиц, которые не могут быть представителями в суде и положения о законных представителях рассматривают статьи 60, 61;
- в части 2 статьи 168 дана ссылка на статьи 17-21, которые должны определять основания для самоотводов и отводов, порядок их разрешения и последствия удовлетворения заявлений о самоотводах и об отводах. Данная ссылка указана некорректно, поскольку последствия удовлетворения заявления об отводе рассматривает статья 22. В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 168 цифру «21» заменить на «22»;
- в статье 185 дана ссылка на пункт 10 части 1 статьи 152, который должен определять действия судьи при подготовке дела к судебному разбирательству, в частности проводить извещение лиц, участвующих в деле, осмотр на месте письменных и вещественных доказательств. Данная ссылка указана неверно, поскольку часть 1 статьи 152 содержит два пункта, а действия судьи при подготовке дела к судебному разбирательству рассматривает статья 153;
- в пункте 4 статьи 221 дана ссылка на абзац седьмой статьи 215, которая должна устанавливать такое основание приостановления производства как поступление заявления по делу, связанному со спором о ребенке, копии определения суда о принятии к производству поданного на основании международного договора Донецкой Народной Республики заявления, о возвращении незаконно перемещенного в Донецкую Народную Республику или удерживаемого в Донецкой Народной Республике ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа, если ребенок не достиг возраста, по достижении которого указанный международный договор не подлежит применению в отношении этого ребенка. Данная ссылка указана неверно, поскольку данное основание закреплено в пункте 5 статьи 219. В связи с этим предлагаем конструкцию «в абзаце седьмом статьи 215» заменить на «в пункте 5 статьи 219»;
- в части 3 статьи 227 дана ссылка на пункты 5 и 6 статьи 226, которые должны закреплять основания, при которых в случае предоставления истцом или ответчиком доказательств, подтверждающих уважительность причин неявки в судебное заседание и невозможности сообщения о них суду, суд обязан отменить свое определение об оставлении заявления без рассмотрения по основаниям. Данная ссылка указана неверно, поскольку указанные основания предусмотрены пунктами 7 и 8 статьи 226. В связи с этим предлагаем в части 3 статьи 227 цифры «5» и «6» заменить на «7» и «8» соответственно;
- в части 5 статьи 253, а также в части 2 статьи 257 даны ссылки на статьи 375 и 376, которые должны содержать срок и порядок кассационного обжалования соответственно. Данные ссылки указаны неверно, поскольку срок кассационного обжалования предусмотрен статьёй 376, а порядок – статьёй 377. В связи с этим предлагаем в части 5 статьи 253, а также в части 2 статьи 257 цифру «375» заменить на «376», а цифру «376» на «377»;
- в части 1 статьи 256 дана ссылка на главу 198. Учитывая, что проект ГПК не содержит указанной структурной единицы, а также из текста указанной нормы невозможно достоверно установить ссылку, предлагаем доработать часть 1 статьи 256;
- в части 2 статьи 364 дана ссылка на пункты 2 и 3 статьи 173, которые должны определять правила рассмотрения заявления об отказе истца от иска или заявления сторон о заключении мирового соглашения. Данная ссылка указана некорректно, поскольку вышеуказанные правила предусмотрены пунктами 2 и 3 статьи 177. В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 364 цифру «173» заменить на «177»;
- в части 3 статьи 422 дана ссылка на часть 4 статьи 420, которая должна определять действия суда при принудительном исполнении решений иностранных судов. Данная ссылка указана некорректно, поскольку указанные действия определены частью 4 статьи 421. В связи с этим предлагаем в части 3 статьи 422 цифру «420» заменить на «421»;
- в части 1 статьи 426 допущена техническая ошибка. В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 426 цифру «402» заменить на «420».
Верховной Суд Донецкой Народной Республики также обращает внимание на то, что неправильное построение отсылочных норм приводит к несогласованности разрабатываемого нормативного правового акта, а правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым. Акцентируем внимание и на том, что разработчик проекта нормативного правового акта, формулирующий предписания и включающий в них отсылочные нормы, несёт ответственность как за вновь созданную системную связь между различными предписаниями, так и за текст нормативного правового акта в целом. Кроме того, отсылки позволяют формулировать тексты лаконично и просто, исключать повторы. Таким способом удаётся избежать ненужных расхождений между отдельными предписаниями, обеспечивается единая правовая квалификация аналогичных случаев или наступление одинаковых правовых последствий. На основании изложенного предлагаем вышеуказанные нормы проекта ГПК доработать.
Также необходимо отметить, что по тексту проекта ГПК нарушен порядок нумерации частей, пунктов, в частности:
1) в статье 28 после части 11 следует часть 11;
2) в статье 126 после пункта 5 следует пункт 7;
3) в статье 166 после части 2 следует часть 4;
4) в статье 359 после части 3 следует часть 5.
В соответствии с частью 6 статьи 27 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 14.07.2016 года) (далее – Закон № 72-IНС) каждая статья (часть, пункт), а также главы и разделы нормативного правового акта имеют порядковый номер. Нумерация статей (частей, пунктов) является сквозной для всего нормативного правового акта. Самостоятельной и сквозной является также нумерация глав и разделов нормативного правового акта. Подпункты подзаконных нормативных правовых актов так же имеют порядковый номер. На основании изложенного предлагаем нумерацию частей, пунктов проекта ГПК привести в соответствие с требованиями Закона № 72-IНС.
В части 4 статьи 116 проекта ГПК используется термин «надзорная жалоба». Вместе с тем далее по тексту проекта ГПК употребляется конструкция «жалоба в порядке надзора». Указанное отличие имеет фундаментальное значение, поскольку, предусмотренное ГПК РФ производство в надзорной инстанции, а проектом ГПК производство в суде надзорной инстанции не тождественны. Так, в Российской Федерации надзорные жалобы подаются непосредственно в Верховный Суд Российской Федерации (часть 1 статьи 391-2 ГПК РФ), тогда как согласно части 1 статьи 386 проекта ГПК жалобы в порядке надзора подаются должностным лицам, имеющим право принесения протеста в порядке надзора в соответствии со статьей 387 настоящего Кодекса. В связи с этим предлагаем в части 4 статьи 116 проекта ГПК конструкцию «надзорной жалобы» заменить на «жалобы в порядке надзора».
Частью 2 статьи 127 проекта ГПК предусмотрено, что заявление о вынесении судебного приказа оплачивается судебным сбором в размере 50 процентов ставки, установленной для исковых заявлений. При этом указанная редакция не в полной мере отвечает положениям Закона Донецкой Народной Республики от 20.03.2015 № 26-IHC «О судебном сборе», а именно пункту 2 части 1 статьи 4, устанавливающего, что по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Донецкой Народной Республики, размер судебного сбора при подаче заявления о вынесении судебного приказа составляет 50 процентов ставки судебного сбора, подлежащей оплате при подаче искового заявления имущественного характера. В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 127 проекта ГПК привести в соответствие с вышеуказанными положениями.
В проекте ГПК не нашла своего отражения процедура медиации. Закрепление указанной процедуры по примеру Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» позволит с одной стороны лицам, участвующим в деле в ускоренном порядке разрешить возникший между ними спор, а с другой – облегчит работу судов Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем:
- пункт 2 части 1 статьи 52 проекта ГПК изложить в следующей редакции:
«представители по гражданскому или административному делу, или защитники по уголовному делу, делу об административном правонарушении, или медиаторы – об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением обязанностей представителя, защитника или медиатора»;
- пункт 5 части 1 статьи 153 проекта ГПК изложить в следующей редакции:
«принимает меры по заключению сторонами мирового соглашения, в том числе по результатам проведения в порядке, установленном законом, процедуры медиации, которую стороны вправе проводить на любой стадии судебного разбирательства»;
- часть 1 статьи 173 проекта ГПК дополнить предложением вторым следующего содержания:
«Суд может отложить разбирательство дела на срок, не превышающий шестидесяти дней, по ходатайству обеих сторон в случае принятия ими решения о проведении процедуры медиации»;
- статью 176 проекта ГПК после слов «заключением мирового соглашения» дополнить словами «или провести процедуру медиации».
Кроме того, в случае принятия Комитетом данного предложения, учитывая тот факт, что основной нормативный правовой акт, регламентирующий отношения, связанные с применением процедуры медиации к спорам, возникающим из гражданских правоотношений в Донецкой Народной Республике на сегодняшний день не принят, целесообразно будет закрепить в законопроекте о введении в действие проекта ГПК предписания, устанавливающие отлагательный характер действия института медиации.
Также обращаем внимание на часть 2 статьи 386 проекта ГПК, предусматривающую следующее: «Жалобы, поданные в порядке надзора, должны соответствовать требованиям статьи 359 настоящего Кодекса. В случае неоплаты судебного сбора при подаче жалобы в порядке надзора, она подлежит возврату на основании определения суда. Возврат жалобы по такому основанию не препятствует повторному обращению с указанной жалобой в суд после оплаты судебного сбора». Для более корректного понимания указанных норм предлагаем указанную структурную единицу проекта ГПК разделить на две части, изложив их в следующей редакции:
«2. Жалобы, поданные в порядке надзора, должны соответствовать требованиям статьи 359 настоящего Кодекса.
3. К жалобе, поданной в порядке надзора, прилагается документ, подтверждающий уплату судебного сбора, если жалоба подлежит оплате. В случае неоплаты судебного сбора при подаче жалобы в порядке надзора, она подлежит возврату на основании определения суда. Возврат жалобы по такому основанию не препятствует повторному обращению с указанной жалобой в суд после оплаты судебного сбора».
Особого внимания заслуживает часть 2 статьи 390 проекта ГПК, предусматривающая, что должностные лица, указанные в статье 387 настоящего Кодекса, по ходатайству Уполномоченного по правам человека в Донецкой Народной Республике истребуют в пределах своих полномочий из соответствующих судов гражданские дела для разрешения вопросов о наличии оснований для принесения протестов в порядке надзора.
Следует отметить, что вышеуказанное полномочие Уполномоченного по правам человека в Донецкой Народной Республике не закреплено в статьях 11, 12 Закона Донецкой Народной Республики от 03.04.2015 № 30-IHC «Об уполномоченном по правам человека в Донецкой Народной Республике», устанавливающих исчерпывающий перечень прав и полномочий Уполномоченного по правам человека в Донецкой Народной Республике. Кроме того, подобное полномочие отсутствует и в ГПК РФ. В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 390 ГПК исключить.
Также обращаем внимание на то, что на протяжении 2017 года неоднократно проходили заседания круглых столов по вопросу определения надлежащего органа исполнительной власти, в компетенцию которого должен входить вопрос принятия исполнительных листов на взыскание денежных средств в доход Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики и открытия исполнительного производства. Результатом указанных заседаний стало согласованное решение министерств и ведомств о том, что подобные исполнительные листы должны направляться в Государственную исполнительную службу Министерства юстиции Донецкой Народной Республики. Также, в ходе заседания данных круглых столов было выработано решение о необходимости дополнения проекта ГПК (по примеру Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и основанного на нем проекта Арбитражного процессуального кодекса Донецкой Народной Республики) вышеуказанными положениями, что позволит устранить существующие проблемы практического характера.
В связи с этим предлагаем абзац 1 части 1 статьи 428 проекта ГПК дополнить предложением 3 следующего содержания:
«Исполнительный лист на взыскание денежных средств в доход Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики направляется судом в соответствующее территориальное подразделение Государственной исполнительной службы».
Частью 3 статьи 273, пунктом 3 части 4 статьи 402, пунктом 5 статьи 495 проекта ГПК предусматривается наличие и функционирование такого органа государственной власти как Конституционный Суд Донецкой Народной Республики.
Несмотря на то, что Законом Донецкой Народной Республики от 24.06.2016 № 139-IНС «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» статья 59 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – закон № 72-IHC) была дополнена частью 4 следующего содержания: «решения о соответствии законов, нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики, Народного Совета Донецкой Народной Республики, Совета Министров Донецкой Народной Республики Конституции Донецкой Народной Республики принимаются исключительно Конституционным Судом Донецкой Народной Республики», на сегодняшний день приходится констатировать противоречие вышеуказанного положения конституционным предписаниям.
Так, Конституция Донецкой Народной Республики на данный момент не предполагает создание Конституционного Суда Донецкой Народной Республики как органа конституционного контроля. Более того, Конституция Донецкой Народной Республики частично предусматривает выполнение традиционных для конституционных судов полномочий другими органами государственной власти.
В частности, согласно пункту 3 части 1 статьи 69 Конституции Донецкой Народной Республики к ведению Народного Совета Донецкой Народной Республики относится толкование Конституции Донецкой Народной Республики и законов Донецкой Народной Республики. В то же время согласно части 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации» в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действияКонституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации дает толкованиеКонституцииРоссийской Федерации;
Создание органа конституционного контроля является немаловажным шагом, призванным реализовать конституционный принцип «разделения властей», предусмотренный статьей 6 Конституции Донецкой Народной Республики, а также эффективно и качественно гарантировать основополагающие конституционные права граждан Донецкой Народной Республики.
Однако до момента закрепления правового статуса Конституционного Суда Донецкой Народной Республики в Основном законе недопустимым является закрепление полномочий органа конституционного контроля в законодательстве Донецкой Народной Республики, в частности, в проекте ГПК. В связи с этим предлагаем частью 3 статьи 273, пункт 3 части 4 статьи 402, пункт 5 статьи 495 проекта ГПК законопроекта исключить.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный проект ГПК и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанным замечаний и предложений.