В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О наименовании географических объектов» (далее – законопроект).
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона от 18.12.1997 № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» (далее – ФЗ «О наименованиях географических объектов»), Закона Украины от 31.05.2005 № 2604-IV «О географических названиях», а также положениях, самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.
Избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия. Кроме того, апробация положений законопроекта в правоприменительной практике Донецкой Народной Республики неизбежно столкнётся с существующими проблемами, имеющимися в правовом поле Донецкой Народной Республики (сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства; коллизии, возникающие при их совместном применении; отсутствие правового регулирования либо фрагментарное урегулирование отдельных сфер общественных отношений; непоследовательность и низкий уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов).
Также отметим, что вышеуказанный подход вступает в противоречие с избранным Донецкой Народной Республикой курсом на гармонизацию национального законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 4 части 1 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что нормализация наименования географического объекта – выбор наиболее употребляемых и приемлемых наименований географических объектов и определение их написания на государственном языке, на котором они употребляются, по установленным правилам.
Обращаем внимание, что наименования географических объектов могут употребляться не только на государственном языке. В частности, согласно абзацу пятому статьи 1 ФЗ «О наименованиях географических объектов» в Российской Федерации наименования географического объекта устанавливается наряду с государственным языком Российской Федерации на других языках народов Российской Федерации. Отметим и то, что в соответствии с частью 1 статьи 10 Конституции Донецкой Народной Республики государственными языками в Донецкой Народной Республике являются русский и украинский, тогда как пунктом 4 части 1 статьи 1 законопроекта используется конструкция «государственном языке».
На основании изложенного предлагаем положения пункта 4 части 1 статьи 1 законопроекта доработать.
Статьёй 3 законопроекта предусмотрено следующее:
«Действие настоящего Закона распространяется на деятельность в сфере выявления, установления, нормализации, присвоения наименований географическим объектам, находящимся на территории Донецкой Народной Республики, и их переименования, государственным учетом и использованием их наименований, а также на деятельность связанную с нормализацией и государственным учетом в Донецкой Народной Республике наименований географических объектов, находящихся за пределами территории Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание, что исходя из положений статьи 3 законопроекта, невозможно однозначно определить, распространяется ли данный законопроект на континентальный шельф и исключительную (морскую) экономическую зону Донецкой Народной Республики. Так, частью 2 статьи 3 Закона Донецкой Народной Республики от 12.06.2015 № 58-IHC «О недрах» предусмотрено, что настоящий Закон действует на всей территории Донецкой Народной Республики, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Донецкой Народной Республики и в исключительной (морской) экономической зоне в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики о континентальном шельфе и нормами международного права.
Отметим, что особый статус континентального шельф и исключительной (морской) экономической зоны закреплен международными договорами. В соответствии со статьёй 1 Конвенции о континентальном шельфе от 29.04.1958 термин «континентальный шельф» употребляется применительно: а) к поверхности и недрам морского дна подводных районов, примыкающих к берегу, но находящихся вне зоны территориального моря, до глубины 200 метров, или, за этим пределом, до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих районов; б) к поверхности и недрам подобных подводных районов, примыкающих к берегам островов. Согласно части 1 статьи 76 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10.12.1982 (далее – Конвенция ООН по морскому праву) континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние.
В свою очередь, согласно статье 55 Конвенции ООН по морскому праву «исключительная экономическая зона представляет собой район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, который подпадает под установленный в настоящей Части особый правовой режим, согласно которому права и юрисдикция прибрежного государства и права и свободы других государств регулируются соответствующими положениями настоящей Конвенции».
Исходя из изложенного, можно прийти к выводу, что континентальный шельф и исключительная (морская) экономическая зона фактически не являются территорией государства, однако на них распространяются права и юрисдикция прибрежного государства.
Аналогичное замечание в полной мере относится и к части 3 статьи 8, частям 2, 3, 5, 6 статьи 9, части 1 статьи 10 законопроекта.
В связи с этим предлагаем положения статьи 3, части 3 статьи 8, частей 2, 3, 5, 6 статьи 9, части 1 статьи 10 законопроекта доработать.
Согласно части 1 статьи 7 законопроекта «наименование, присваиваемое географическому объекту, должно отражать наиболее характерные признаки этого объекта, учитывать географические, исторические, природные, национальные, этнографические, социальные, культурные и иные условия и особенности местности, в которой он расположен, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов с учетом мнения населения, проживающего в данной местности, в порядке определенным законодательством».
Следует отметить, что положения части 1 статьи 7 законопроекта несогласованны между собой. Так, не представляется возможным однозначно определить, что именно должно определяться «в порядке, определенном законодательством». В связи с этим предлагаем положения части 1 статьи 7 законопроекта доработать.
Частью 2 статьи 8 законопроекта предусмотрено, что в документах, картографических и иных изданиях употребляются установленные наименования географических объектов. В то же время определение понятия «установление наименований географических объектов» в законопроекте отсутствует. Частью 2 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» от 7 августа 2015 года № 72-IHC (далее – Закон № 72-IHC), установлено, что в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов. Обращаем внимание, что отсутствие закрепления в данном законопроекте указанного понятия может внести неясность и сложности в применении норм рассматриваемого проекта нормативного правового акта, в связи с чем предлагаем часть 1 статьи 1 законопроекта дополнить пунктом 6 следующего содержания:
«установление наименований географических объектов – присвоение наименований географическим объектам и переименование географических объектов».
В соответствии с частью 5 статьи 9 законопроекта присвоение наименований географическим объектам (за исключением железнодорожных станций, морских портов, аэропортов, географических объектов в пределах внутренних вод) и их переименование осуществляются Народным Советом Донецкой Народной Республики. В то же время частью 5 статьи 9 законопроекта не конкретизировано, каким именно нормативным правовым актом присваивается наименование географического объекта или его переименование.
Обращаем внимание, что Народный Совет Донецкой Народной Республики в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 69 Конституции Донецкой Народной Республики может принимать законы Донецкой Народной Республики. Согласно пункту 7 части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC закон – нормативный правовой акт, регулирующий основные вопросы государственной и общественной жизни, обладает высшей юридической силой после Конституции Донецкой Народной Республики по отношению к другим нормативным правовым актам. Кроме того, данный законопроект направлен, в частности, на сохранение наименований географических объектов Донецкой Народной Республики как составной части историко-культурного наследия Донецкой Народной Республики.
Таким образом, установление наименований географических объектов (за исключением железнодорожных станций, морских портов, аэропортов, географических объектов в пределах внутренних вод) Донецкой Народной Республики и их переименование путем принятия закона Донецкой Народной Республики позволит должным образом регулировать вышеуказанные отношения. В связи с этим предлагаем в части 5 статьи 9 законопроекта слова «Народным Советом» заменить словами «законом».
Частью 6 статьи 9 законопроекта установлено, что присвоение наименований железнодорожным станциям, морским портам, аэропортам, географическим объектам в пределах внутренних вод и переименование указанных географических объектов осуществляются Советом Министров Донецкой Народной Республики по представлению уполномоченного органа исполнительной власти.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 4 законопроекта органами государственной власти Донецкой Народной Республики в сфере наименований географических объектов являются орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящий государственную политику в сфере геодезии и картографии.
Исходя из изложенного, можно прийти к выводу, что уполномоченным органом исполнительной власти, который указан в части 6 статьи 9 законопроекта является орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящий государственную политику в сфере геодезии и картографии. В связи с этим, а также для конкретизации положений части 6 статьи 9 предлагаем в части 6 статьи 9 законопроекта слова «уполномоченного органа исполнительной власти» заменить словами «органа исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящего государственную политику в сфере геодезии и картографии».
Статьёй 12 законопроекта предусмотрена ответственность за нарушение законодательства о наименованиях географических объектов, однако не закреплено каким именно органом государственной власти должно обеспечиваться соблюдение требований законодательства Донецкой Народной Республики о наименованиях географических объектов. Аналогичные предписания закреплены в части 3 статьи 11 «ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о наименованиях географических объектов» ФЗ «О наименованиях географических объектов», которая предусматривает следующее:
«Обеспечение соблюдения требований законодательства Российской Федерации о наименованиях географических объектов осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора в области геодезии и картографии».
Поскольку Донецкая Народная Республика находится на пути гармонизации собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, предлагаем положения статьи 12 законопроекта доработать в указанной части.
Частью 1 статьи 15 законопроекта установлено, что до принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Кодекса гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственными языками Донецкой Народной Республики, официально пребывающие на территории Донецкой Народной Республики. Отметим, что гражданами Донецкой Народной Республики могут быть и лица, не достигшие возраста 18 лет. Так, в соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 11 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» одним из оснований приобретения гражданства является рождение. Подобное регулирование характерно также и для множества других современных стран.
Кроме того, в Донецкой Народной Республике нормативное закрепление определения «официально пребывающие на территории Донецкой Народной Республики» отсутствует.
С учётом вышеизложенного предлагаем часть 1 статьи 15 законопроекта изложить в следующей редакции:
«До принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Закона, гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, проживающие на территории Донецкой Народной Республики».
Частью 2 статьи 15 законопроекта предусмотрено следующее:
«До формирования органов местного самоуправления их функции осуществляют соответствующие местные администрации Донецкой Народной Республики, с учетом ограничений, установленных Главой Донецкой Народной Республики или Советом Министров Донецкой Народной Республики».
В то же время, положения части 2 статьи 15 законопроекта не учитывают положения части 3 статьи 7 Конституции Донецкой Народной Республики, которой предусмотрено, что органы государственной власти Донецкой Народной Республики, органы местного самоуправления, образованные на территории Донецкой Народной Республики, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Донецкой Народной Республики, законы и иные нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики, тогда как положения части 2 статьи 15 законопроекта предусматривают только ограничения, установленные Главой Донецкой Народной Республики или Советом Министров Донецкой Народной Республики. В связи с этим предлагаем положения части 2 статьи 15 законопроекта доработать.
Кроме того, в законопроекте нарушены требования пунктов 11, 40, 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утвержденных Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. С учётом вышеуказанного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.