В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О запрете отдельным категориям лиц иметь недвижимость за пределами территории Донецкой Народной Республики, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Донецкой Народной Республики, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке к законопроекту он «направлен на противодействие коррупции и является одним из элементов борьбы с коррупцией, продиктован необходимостью создания правовой основы, которая бы позволила, используя возможности различных отраслей права, более продуктивно вести борьбу с коррупцией».
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, в целом поддерживая инициативу разработчика, направленную на создание правовой основы для выработки профилактических мер правового, организационного характера, направленных на эффективную борьбу с коррупцией, обращает внимание на следующее.
Анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на положениях Федерального закона Российской Федерации от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее – Закон РФ), однако также присутствуют положения, разработанные субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Вместе с тем установлено, что законопроект содержит ряд существенных недостатков, связанных, прежде всего, с недостаточной адаптацией положений российского законодательства к реалиям Донецкой Народной Республики, обусловленной фрагментарностью и противоречием действующего законодательства Донецкой Народной Республики, а также спецификой осуществления государственной власти и особенностями осуществления правосудия в Донецкой Народной Республике.
Также, немаловажным недостатком законопроекта является определенная непоследовательность и неполнота при установлении категорий лиц, которым запрещается иметь в собственности, пользоваться и (или) владеть недвижимым имуществом, расположенным за пределами территории Донецкой Народной Республики, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Донецкой Народной Республики, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Так, согласно пункту 1 части 1 статьи 2 законопроекта, к таким лицам относятся лица, замещающие (занимающие):
«а) должность Главы Донецкой Народной Республики;
б) должность депутата Народного Совета Донецкой Народной Республики;
в) должность Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики;
г) должность Генерального прокурора Донецкой Народной Республики;
д) должности Министров Донецкой Народной Республики или заместителей Министров Донецкой Народной Республики;
е) должности государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Народным Советом Донецкой Народной Республики, Главой Донецкой Народной Республики, Советом Министров Донецкой Народной Республики или Генеральным прокурором Донецкой Народной Республики».
В то же время, в аналогичной правовой норме Закона РФ (пункт 1 части 1 статьи 2) к данным лицам, в том числе относятся лица, замещающие (занимающие) государственные должности Российской Федерации. К таким лицам, согласно Указу Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации», в частности, относятся:
- Уполномоченный по правам человека;
- Председатель Центрального банка Российской Федерации;
- Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Следует отметить, что аналогичные должности существуют и в Донецкой Народной Республике. Однако, Уполномоченный по правам человека в Донецкой Народной Республике, Председатель Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики, а также Председатель Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики не подпадают под действие законопроекта.
Согласно статье 5 Закона Донецкой Народной Республики от 03.04.2015 № 32-IНС «О системе государственной службы Донецкой Народной Республики», предусматривающей, что государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Донецкой Народной Республики.
Следовательно, вышеуказанные должности относятся к государственным должностям, а не должностям государственной службы.
Таким образом, учитывая правовую природу законопроекта, целесообразным представляется дополнение пункта 1 части 1 статьи 2 законопроекта лицами, замещающими государственные должности.
Далее, в пункте 3 части 1 статьи 2 законопроекта закреплена конструкция «в случаях, предусмотренных законами или нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики или Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики».
Следует отметить, что указанная конструкция носит нечеткий характер, в связи с чем не сможет в должной мере обеспечить эффективное регулирование соответствующих правовых отношений и станет предпосылкой для различного толкования норм, возникновению сложностей в правоприменении. Предписаниями законопроекта должен быть предусмотрен четкий перечень нормативных правовых актов регулирующих соответствующую категорию правоотношений. Аналогичное замечание в полной мере применимо к статьям 6, 7, 9 законопроекта, которые содержат схожие конструкции.
На основании изложенного предлагаем пункт 3 части 1 статьи 2, статьи 6, 7, 9 законопроекта доработать.
Статьёй 4 законопроекта предусмотрено, что «лица, указанные в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Закона, при представлении в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера указывают сведения о принадлежащем им, их супругам и (или) детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Донецкой Народной Республики, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, о своих обязательствах имущественного характера за пределами территории Донецкой Народной Республики, а также сведения о таких обязательствах своих супруг (супругов) и детей».
Указанная норма заимствована из Закона РФ, однако разработчиком не были учтены определенные особенности правового регулирования. Так лица, указанные в статье 2 законопроекта, в отличие от Российской Федерации, помимо прочих ограничений не вправе также владеть и (или) пользоваться недвижимым имуществом, расположенным за пределами территории Донецкой Народной Республики. В связи с этим предлагаем статью 4 доработать.
Кроме того, обращаем внимание на то, что согласно части 3 статьи 4 законопроекта, лица, указанные в части 1 статьи 2 настоящего Закона, обязаны в течение трех месяцев со дня замещения (занятия) гражданином должности, указанной в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Закона, закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Донецкой Народной Республики, осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов и (или) недвижимого имущества, расположенного за пределами территории Донецкой Народной Республики, а также прекратить доверительное управление имуществом, которое предусматривает инвестирование в иностранные финансовые инструменты и учредителями управления в котором выступают указанные лица.
Практический аспект выполнения указанного предписания наталкивается на следующую проблему. У значительного числа лиц, предусмотренных статьёй 2 законопроекта счета (вклады), наличные денежные средства и ценности, а также недвижимое имущество находятся на территории Украины. Учитывая тот факт, что подобные лица не могут отбыть на Украину для решения указанного вопроса, ввиду объективных опасений относительно безопасности своей жизни и здоровья, возникает вопрос о механизме осуществления действий, предусмотренных частью 3 статьи 4 законопроекта. В связи с этим предлагаем разработчику законопроект в этой части доработать.
Частью 1 статьи 5 законопроекта предусмотрено предписание следующего содержания: «основанием для принятия решения об осуществлении проверки соблюдения лицом, которому в соответствии с настоящим Законом запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Донецкой Народной Республики, владеть, пользоваться иностранными финансовыми инструментами, иметь в собственности, владеть и (или) пользоваться недвижимым имуществом, расположенным за пределами территории Донецкой Народной Республики, данного запрета (далее - проверка) является официальная информация государственных органов о том, что указанным лицом не соблюдается данный запрет».
При этом законопроект не содержит норм, регламентирующих какими субъектами и в какой форме данная информация может предоставляться. Учитывая высокое значение данных аспектов для соблюдения баланса частных и публичных интересов, а также для правомерного осуществления уполномоченными органами проверки, указанной в части 1 статьи 5, предлагаем дополнить законопроект соответствующими правовыми предписаниями.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.