В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О выборах депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), Закона Украины от 17.11.2011 № 4061-VI «О выборах народных депутатов Украины», а также положениях, самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.
Избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия. Кроме того, апробация положений законопроекта в правоприменительной практике Донецкой Народной Республики неизбежно столкнётся с существующими проблемами, имеющимися в правовом поле Донецкой Народной Республики (сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства; коллизии, возникающие при их совместном применении; отсутствие правового регулирования либо фрагментарное урегулирование отдельных сфер общественных отношений; непоследовательность и низкий уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов).
Также отметим, что вышеуказанный подход вступает в противоречие с избранным Донецкой Народной Республикой курсом на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Согласно пояснительной записке к законопроекту «принятие данного проекта Закона усовершенствует нормативно-правовую базу Донецкой Народной Республики, регулирующую правоотношения в сфере выборов депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики».
В то же время анализ законопроекта выявил отсутствие основополагающих положений для реализации гражданами избирательных прав.
Так, в законопроекте отсутствуют определения используемых понятий; положения о порядке голосования вне помещения для голосования; статусе Центральной избирательной комиссии, участковых избирательных комиссий; гарантиях деятельности кандидатов; равенстве кандидатов; условиях предвыборной агитации; ограничениях при проведении предвыборной агитации; хранении избирательных документов; полномочиях и статусе иностранного (международного наблюдателя); обжаловании нарушений избирательных прав граждан; ответственность за нарушение законодательства Донецкой Народной Республики о выборах депутатов Народного Совета, что является еще одним аргументом в пользу нецелесообразности принятия представленного законопроекта.
Кроме вышеуказанных замечаний, носящих общий характер, имеются также и постатейные замечания.
В соответствии с частью 1 статьи 1 законопроекта «депутаты Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее – депутаты Народного Совета) избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие в выборах является свободным и добровольным».
Необходимо отметить, что рассматриваемая структурная единица не содержит предписаний кем именно избираются депутаты Народного Совета.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на то, что избирательные права осуществляются на основе демократических принципов избирательного права, под которыми следует понимать установленные законом исходные начала, обеспечивающие реализацию и защиту активных и пассивных избирательных прав, организацию и проведение демократических выборов. Основными принципами избирательного права в Донецкой Народной Республике должны быть: всеобщее, равное, прямое избирательное право, тайное голосование на выборах, свобода выборов и добровольность участия в них граждан.
В связи с этим предлагаем часть 1 статьи 1 законопроекта после слова «избираются» дополнить словом «гражданами Донецкой Народной Республики (далее также – граждане)».
Частью 2 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что «в соответствии с Конституцией Донецкой Народной Республики Народный Совет Донецкой Народной Республики избирается сроком на пять лет в количестве 100 депутатов».
В то же время согласно части 2 статьи 63 Конституции Донецкой Народной Республики Народный Совет Донецкой Народной Республики избирается сроком на четыре года.
Кроме того, периодичность выборов является необходимым условием демократического развития государства посредством регулярного обновления состава органов публичной власти.
Аналогичное замечание в полной мере относится к части 1 статьи 4 законопроекта.
В целях приведения в соответствие положений законопроекта с предписаниями Конституции Донецкой Народной Республики предлагаем:
1) в части 2 статьи 1 законопроекта конструкцию «пять лет» заменить на «четыре года»;
2) в части 1 статьи 4 законопроекта слово «пятого» заменить на «четвертого».
Согласно части 1 статьи 2 законопроекта граждане, постоянно проживающие на территории Донецкой Народной Республики и достигшие на день голосования на выборах возраста восемнадцати лет, имеют право избирать депутатов Народного Совета, участвовать в выдвижении республиканских списков кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, а также участвовать в других избирательных действиях.
Анализ указанных положений, позволяет прийти к выводу, что граждане Донецкой Народной Республики, которые в силу определенных обстоятельств не имеют возможности постоянного проживания на территории Донецкой Народной Республики не вправе принимать участие в выборах депутатов Народного Совета.
Следует указать, что в Донецкой Народной Республике не установлено нормативно-правовое регулирование «постоянного проживания на территории Донецкой Народной Республики», в связи, с чем указанная норма может различно толковаться и повлиять на результаты выборов.
В то же время частью 3 статьи 5 законопроекта установлено, что «для избирателей, которые на день голосования на выборах депутатов Народного Совета будут находиться за пределами территории Донецкой Народной Республики, образуются зарубежные избирательные участки.». Таким образом, положения законопроекта не согласованы в части определения лиц, которые могут участвовать в выборах депутатов Народного Совета.
Кроме того, проведение выборов депутатов Народного Совета означает, что избирательными правами может пользоваться широкий круг граждан и при реализации этих прав допускаются лишь естественные разумные ограничения, которые признаются в любом демократическом государстве и не рассматриваются как дискриминационные или ущемляющие представительный характер выборных органов власти.
Частью 5 статьи 4 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено, что «гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами территории Российской Федерации, обладает равными с иными гражданами Российской Федерации избирательными правами на выборах депутатов Государственной Думы. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать гражданину Российской Федерации содействие в реализации его избирательных прав».
Аналогичное замечание в полной мере относится к части 2 статьи 2 законопроекта. В связи с этим предлагаем:
1) в частях 1, 2 статьи 2 законопроекта конструкцию «, постоянно проживающие на территории Донецкой Народной» исключить;
2) часть 2 статьи 2 законопроекта после абзаца 1 дополнить положениями, закрепленными в части 5 статьи 4 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Отдельного внимания заслуживает абзац 2 статьи 2 законопроекта, которым предусмотрено, что не имеет права избирать и быть избранным депутатом Народного Совета гражданин, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
Необходимо отметить, что ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает и иные ограничения, препятствующие избранию в Государственную Думу. Они в первую очередь связаны с общественно-нравственным обликом народных избранников. Депутаты, воплощающие в своей деятельности интересы и волю народа, решая важнейшие государственные задачи, не могут не отвечать определенным нравственным критериям, исходя из которых складывается общее представление о государственной власти. Поэтому законодатель устанавливает ограничения для избрания в Государственную Думу в отношении:
- лиц, осужденных к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за такое преступление;
- лиц, осужденных за совершение преступления экстремистской направленности и имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за такое преступление;
- лиц, подвергнутых административному наказанию за совершение правонарушения, предусмотренного статьёй 20.3 «Пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами» или 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- лица, которому вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо факт совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий пяти лет до дня голосования.
Поскольку Донецкая Народная Республика движется по пути гармонизации собственного законодательства с законодательством Российской Федерации предлагаем:
1) статью 2 законопроекта дополнить вышеуказанными ограничениями;
2) часть 13 статьи 11 законопроекта дополнить пунктом 4 следующего содержания:
«неуказания кандидатом сведений об имевшейся или имеющейся у него судимости».
Также следует отметить, что законопроект не содержит таких основополагающих принципов избирательного права, как открытость и гласность при подготовке и проведении выборов депутатов Народного Совета.
Гласность является неотъемлемой чертой демократического общества и, следовательно, она должна присутствовать на всех стадиях избирательного процесса, поскольку только гласность при подготовке и проведении выборов позволяет обществу признать результаты выборов и согласиться с их итогами.
Данный принцип закреплен во многих международных соглашениях и документах.
Принцип гласности при подготовке и проведении выборов депутатов Народного Совета вытекает и из положений части 2 статьи 7, части 2 статьи 17 и части 4 статьи 22 Конституции Донецкой Народной Республики, согласно которым любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, а каждый гражданин имеет право свободно получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.
В целях реализации положений Конституции Донецкой Народной Республики предлагаем законопроект после статьи 4 дополнить статьёй 5 с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«Гласность при подготовке и проведении выборов депутатов Народного Совета
1. Подготовка и проведение выборов депутатов Народного Совета осуществляются открыто и гласно. Государство обеспечивает информирование избирателей о порядке и сроках подготовки и проведения выборов, ходе избирательной кампании, об итогах голосования и о результатах выборов.
2. Нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, нормативные акты Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики, касающиеся подготовки и проведения выборов депутатов Народного Совета, обеспечения избирательных прав граждан, официально опубликовываются в порядке, установленном законодательством. Другие решения названных органов, решения иных избирательных комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в периодических печатных изданиях либо доводятся до всеобщего сведения иным путем. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики, касающиеся подготовки и проведения выборов депутатов Народного Совета, размещаются на ее сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в течение пяти дней со дня их принятия».
Закрепление вышеуказанной статьи создаст возможность для своевременного ознакомления избирателей, кандидатов, избирательных объединений, других участников избирательной кампании с информацией о ней, а на органы, обеспечивающие проведение соответствующих выборов, накладывает обязанность обеспечить вышеназванным лицам беспрепятственный доступ к информации, касающейся подготовки и проведения этих выборов, а также полноту этой информации.
В пункте 8 части 4 статьи 6 законопроекта используется конструкция «бюджета Донецкой Народной Республики», а в части 1 статьи 13 «республиканского бюджета». Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики, а именно, «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики». В связи с указанным предлагаем в пункте 8 части 4 статьи 6 законопроекта слова «бюджета Донецкой Народной Республики», а в части 1 статьи 13 - «республиканского бюджета» заменить словами «Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
Частью 9 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть кандидаты, включенные в республиканские списки кандидатов, уполномоченные представители и (или) доверенные лица общественных организаций (движений), выдвинувших указанные списки, граждане, не достигшие возраста 18 лет, а также признанные решением суда недееспособными.
Для обеспечения независимости избирательных комиссий от возможного административного давления, Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает закрепить более широкий перечень запретов на членство в избирательных комиссиях с правом решающего голоса, поскольку указанные члены избирательных комиссий имеют право выступать на заседаниях избирательных комиссий, вносить предложения, знакомиться с избирательными документами, получать их копии и т.п., что позволяет им влиять на работу избирательных комиссий и осуществлять контроль за их деятельностью. В частности, предлагаем в части 9 статьи 6 законопроекта предусмотреть, что членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть выборные должностные лица, главы местных администраций, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях, судьи, прокуроры, работники аппаратов избирательных комиссий.
Далее обращаем внимание, что в статье 7 и далее по тексту законопроекта используются понятия «наблюдатели», «иностранные (международные) наблюдатели», «официальные наблюдатели», которые не разграничены между собой.
Полагаем, что слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле по тексту всего нормативного правового акта. Единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. Следует указать и на то, что при осуществлении нормотворческой деятельности противоречивость и непоследовательность закрепления юридической техники в проектах законов впоследствии может негативно сказаться на практике при применении отдельных положений нормативных правовых актов.
В связи с этим считаем, что вышеуказанные юридические конструкции подлежат приведению к единству либо если они имеют различный смысл и содержание должны быть четко разграничены в тексте законопроекта.
Частью 8 статьи 7 законопроекта предусмотрен исчерпывающий перечень прав наблюдателя. В то же время данной частью не предусмотрены такие права как: обжаловать действия (бездействие) участковой избирательной комиссии в суд; обращаться с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования к председателю участковой избирательной комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему; производить в помещении для голосования (с того места, которое определено председателем участковой избирательной комиссии) фото- и (или) видеосъемку, предварительно уведомив об этом председателя, заместителя председателя или секретаря участковой избирательной комиссии, которые направлены на обеспечение свободных и справедливых выборов.
Отметим, что аналогичные положения закреплены в части 6 статьи 33 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». С учётом изложенного предлагаем часть 8 статьи 7 законопроекта доработать с учётом указанных замечаний.
В части 9 статьи 7 законопроекта закреплен перечень запретов на ряд действий наблюдателей. Данная норма имеет особое практическое значение. Она обеспечивает защиту избирательных прав граждан при тайном голосовании, свободное и добровольное волеизъявление, а также достоверные и не фальсифицированные выборы. Обращаем внимание, что в рассматриваемой норме не установлен запрет наблюдателем на участие в принятии решений избирательной комиссией. С учётом изложенного предлагаем часть 9 статьи 7 законопроекта дополнить пунктом 8 следующего содержания:
«участвовать в принятии решений избирательной комиссией».
Далее, в пункте 5 части 9 статьи 7 законопроекта допущена стилистическая ошибка. В целях устранения указанной ошибки предлагаем в пункте 5 части 9 статьи 7 законопроекта конструкцию «ильной» исключить.
Кроме того, в статье 7 законопроекта нарушен порядок нумерации частей, в частности, после части 9 следует часть 7.
В соответствии с частью 6 статьи 27 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) каждая статья (часть, пункт), а также главы и разделы нормативного правового акта имеют порядковый номер. Нумерация статей (частей, пунктов) является сквозной для всего нормативного правового акта. Самостоятельной и сквозной является также нумерация глав и разделов нормативного правового акта. В связи с этим предлагаем в статье 7 законопроекта нумерацию частей привести в соответствие с требованиями Закона № 72-IНС.
Частью 13 статьи 11 законопроекта предусмотрены случаи, в которых Центральная избирательная комиссия Донецкой Народной Республики исключает кандидата из республиканского списка кандидатов. Вместе с тем данной нормой не предусмотрено исключение кандидата в случае наличия среди документов, поданных на этапе представления республиканских списков кандидатов для регистрации, документов, оформленных в отношении кандидата с нарушением требований, установленных законопроектом. С учётом изложенного предлагаем часть 13 статьи 11 законопроекта дополнить пунктом 4 следующего содержания:
«4) наличия на день, предшествующий дню заседания Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации республиканского списка кандидатов, среди документов, представленных в соответствии со статьей 10 настоящего Закона, документов, оформленных в отношении кандидата с нарушением требований настоящего Закона».
В части 9 статьи 11 законопроекта используется конструкция «в каждом городе, районе Республики». Следует отметить, что Актом о провозглашении государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики от 07.04.2014, Декларацией о суверенитете Донецкой Народной Республики от 07.04.2014, Конституцией Донецкой Народной Республики закрепляется официальное название государства, а именно, «Донецкая Народная Республика». В связи с этим предлагаем в части 9 статьи 11 законопроекта слово «Республики» заменить на «Донецкой Народной Республики».
Согласно части 12 статьи 11 законопроекта отказ в регистрации республиканского списка кандидатов может быть обжалован общественной организацией (общественным движением) в Центральную избирательную комиссию Донецкой Народной Республики.
Вместе с тем, данной структурной единицей не предусмотрена возможность обжалования решения Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики о регистрации республиканского списка кандидатов.
Следует также отметить, что Конституцией Донецкой Народной Республики в части 1 статьи 39 гарантировано право каждого человека на судебную защиту. Помимо этого, частью 2 статьи 39 Конституции предусмотрено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.
В связи с этим видится целесообразным часть 12 статьи 11 законопроекта изложить в следующей редакции:
«Решение Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики о регистрации республиканского списка кандидатов либо об отказе в его регистрации может быть обжаловано общественной организацией (общественным движением) в Верховный Суд Донецкой Народной Республики в течение 10 дней со дня принятия обжалуемого решения. Указанный срок восстановлению не подлежит».
Немаловажным также является и то, что принятие данной правки будет в полной мере соответствовать законодательной практике Российской Федерации.
В соответствии с частью 14 статьи 11 законопроекта «сроки проведения предусмотренных настоящей статьей проверок и по их результатам решений определяются Центральной избирательной комиссией Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание на то, что предложенная модель правового регулирования создаст предпосылки для затягивания избирательного процесса и, как следствие, приведет к нарушению избирательных прав граждан.
Считаем, что вышеупомянутые сроки, ввиду их особой значимости для реализации гражданами своих избирательных прав, должны быть закреплены в законопроекте, поскольку закон является наиболее стабильным нормативным правовым актом, гарантирующим единообразную и устойчивую модель правового регулирования той или иной сферы правоотношений.
На основании изложенного предлагаем часть 14 статьи 11 законопроекта доработать.
В соответствии с частью 2 статьи 15 законопроекта текст избирательного бюллетеня печатается на украинском и русском языках.
Обращаем внимание на следующее. Указание в Конституции Донецкой Народной Республики на предоставление русскому и украинскому языкам статуса государственных языков никоим образом не говорит о том, что указанным языкам в Донецкой Народной Республике предоставлен статус обязательного средства общения в частной и публичной сферах общественной жизни.
Положения статьи 10 Конституции Донецкой Народной Республики не определяют статус государственных языков, сферы их обязательного использования, а также не предписывают органам государственной власти в процессе осуществления их деятельности в обязательном порядке применять как русский, так и украинский языки.
При выборе языка государственного управления, законодательства, судопроизводства и делопроизводства необходимо исходить из того, что территория Донецкой Народной Республики характеризуется повышенной концентрацией русскоязычного населения и русский язык является общепризнанным языком общения для нашего государства.
В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 15 законопроекта конструкцию «украинском и русском языках» заменить на «русском языке».
В статье 16 законопроекта предусмотрен порядок голосования. Следует отметить, что разработчиком проекта исследуемого нормативного правового акта не урегулирован вопрос какие именно действия необходимо предпринять избирателю и членам избирательной комиссии в случае совершения ошибки при заполнении избирательного бюллетеня. В целях урегулирования подобной ситуации предлагаем статью 16 законопроекта после части 6 дополнить частью 7 с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«Если избиратель считает, что при заполнении избирательного бюллетеня совершил ошибку, он вправе обратиться к члену участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, выдавшему избирательный бюллетень, с просьбой выдать ему новый избирательный бюллетень взамен испорченного. Член участковой избирательной комиссии выдает избирателю новый избирательный бюллетень, делает соответствующую отметку в списке избирателей против фамилии данного избирателя и расписывается. На испорченном избирательном бюллетене член участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса делает соответствующую запись и заверяет ее своей подписью. Данная запись заверяется также подписью секретаря участковой избирательной комиссии, после чего такой избирательный бюллетень незамедлительно погашается».
Кроме того, обращаем внимание и на используемую в тексте законопроекта юридическую конструкцию «граждане Донецкой Народной Республики». Поскольку на сегодняшний день вопросы гражданства в законодательстве Донецкой Народной Республике не урегулированы, отсутствие в переходных положениях указания на то, кто является гражданами Донецкой Народной Республики на практике может создать трудности для реализации положений законопроекта, в которых такая конструкция используется. С учетом изложенного предлагаем статью 21 законопроекта после абзаца 1 дополнить абзацем 2 следующего содержания:
«До принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Закона гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, проживающие на территории Донецкой Народной Республики».
Также в законопроекте нарушены требования пунктов 11, 40, 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утвержденных Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. С учетом вышеуказанного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учётом указанных замечаний и предложений.