В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О статусе участников вооруженных конфликтов и участников боевых действий» (далее – законопроект).
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, в целом поддерживая инициативу депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики Доброс А.А., Доброс И.Б. и Министерства обороны Донецкой Народной Республики, направленную на законодательное закрепление статуса всех участников вооруженных конфликтов и боевых действий, в частности, по защите суверенитета и территориальной целостности Донецкой Народной Республики, упорядочение предоставляемых им и членам их семей льгот, гарантий и компенсаций, обращает внимание на следующее.
Отмечаем, что данным законопроектом не предусмотрена возможность получения правого статуса участника вооруженного конфликта (участника боевых действий) лицами, являющимися государственными гражданскими служащими, прикомандированными к воинским подразделениям, которые принимают участие в боевых действиях по защите Донецкой Народной Республики.
Поскольку на данный момент законодательством Донецкой Народной Республики не закреплен правовой статус лиц, являющихся государственными гражданскими служащими, прикомандированными к воинским подразделениям, которые принимают участие в боевых действиях по защите Донецкой Народной Республики, при фактическом их наличии, предлагаем данным законопроектом закрепить правовой статус участника вооруженного конфликта (участника боевых действий) за вышеуказанными лицами.
В преамбуле законопроекта указывается, что настоящий Законв соответствии с Конституцией Донецкой Народной Республикиопределяет права, дополнительные меры социальной защиты, обязанности и ответственность участников вооруженного конфликта и боевых действий. Однако вышеуказанное положение преамбулы не основывается на Конституции Донецкой Народной Республики, статья 32 которой гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и для воспитания детей. Обращаем внимание также на то, что меры социальной защиты не определяют статус какого-либо лица.
Согласно частям 2, 6 статьи 27 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-ІНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-ІНС) каждая статья (часть, пункт), а также главы и разделы нормативного правового акта имеют порядковый номер. Нумерация статей (частей, пунктов) является сквозной для всего нормативного правового акта. Аналогичные требования к оформлению статей предусмотрены пунктом 40 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов).
Кроме того в статье 1 законопроекта закреплены определения терминов, употребляемых в исследуемом проекте нормативного правового акта. Согласно абзацу 5 пункта 23 Правил юридико-технического оформления законопроектов «термины в законопроекте должны использоваться в том значении, которое установлено действующим законодательством и располагаться в алфавитном порядке».
С учётом изложенного предлагаем положения статьи 1 законопроекта изложить в соответствии с требованиями вышеуказанного Закона и Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Невозможно не учитывать то, что отдельные положения законопроекта уже отражены в законодательных актах Донецкой Народной Республики и его принятие в предлагаемом варианте приведет к неоправданному дублированию, а в некоторых случаях и к противоречию с действующими нормативными правовыми актами, поскольку законопроектом не предусматривается внесение изменений в законодательство Донецкой Народной Республики.
Так, в частности, закрепленные статьей 1 законопроекта «Основные понятия» юридические конструкции «участник боевых действий» «члены семьи участника вооруженного конфликта и боевых действий», отражены в статьях 4, 8 Закона Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 № 47-IHC «О социальной защите ветеранов войны» (в редакции от 23.09.2016) (далее Закон № 47-IHC).
Исходя из наименования законопроекта, в нем должны быть раскрыты составляющие понятие «статус» элементы, однако статьи законопроекта о правах и обязанностях участников вооруженных конфликтов и боевых действий имеют отсылочный характер. Более того, статьей 10 законопроекта предусматриваются специальные обязанности для этих лиц, а также дополнительные права, содержание и порядок исполнения которых, будет устанавливаться Главой Донецкой Народной Республики и законодательством Донецкой Народной Республики.
Частью 3 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что органы государственной власти Донецкой Народной Республики, органы местного самоуправления, организации вправе в пределах своей компетенции и средств, принимать решения о дополнительных мерах социальной защиты участников вооруженных конфликтов и участников боевых действий и членов их семей, не предусмотренных настоящим Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики. Полагаем, что понятие «средств» требует уточнения, поскольку деятельность главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств финансируется на основе сметы доходов и расходов. В случае если под организациями подразумеваются небюджетные учреждения, сообщаем, что регламентация деятельности данных организаций не является предметом регулирования рассматриваемого проекта закона. В связи с этим, полагаем необходимым исключить упоминание об «организациях» из части 3 статьи 3 законопроекта.
В абзаце втором части 2 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что Глава Донецкой Народной Республики вправе относить отдельные категории граждан, принявших участие в вооруженных конфликтах и в боевых действиях, и не подпадающих под действие настоящего Закона, к участникам вооруженных конфликтов и к участникам боевых действий. Считаем, что данные права, возможно установить только путем внесения соответствующих изменений и дополнений в данный законопроект.
Статьей 5 законопроекта предусмотрены условия направления военнослужащих в районы вооруженных конфликтов и боевых действий. Вместе с тем, обращаем внимание на то, что указанная статья противоречит Закону Донецкой Народной Республики от 13.02.2015 № 08-IHC «О воинской обязанности и военной службе» (в редакции от 17.06.2016) (далее – Закон № 08-IHC) определяющему порядок прохождения военной службы. В частности, частями 1, 2 статьи 34 Закона № 08-IHC предусмотрено, что порядок прохождения военной службы определяется настоящим Законом, другими законами, Положением «О порядке прохождения военной службы» и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики. Особенности прохождения военной службы при введении чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов определяются Конституцией Донецкой Народной Республики, законами, Положением «О порядке прохождения военной службы» и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики».
Согласно преамбуле указанный законопроект устанавливает меры социальной защиты граждан, принимающих (принимавших) участие в вооруженных конфликтах и в боевых действиях, и членов их семей. Следовательно, к сфере действия настоящего законопроекта не относятся вопросы, связанные с порядком и условиями прохождения воинской службы. В связи с этим, предлагаем статью 5 законопроекта, регулирующую направление военнослужащих в районы боевых действий, исключить.
В пунктах 1-4 части 1 статьи 6 законопроекта неверно указаны ссылки на законы Донецкой Народной Республики. Так, помимо обязательных реквизитов в законопроекте указана также дата опубликования законов Донецкой Народной Республики на официальном сайте. Тогда как пунктом 59 Правил юридико-технического оформления законопроектов предусмотрено следующее:
«При необходимости дать ссылку в законопроекте на законодательный акт, его реквизиты указываются в следующей последовательности: вид законодательного акта, дата его принятия Народным Советом, регистрационный номер, наименование законодательного акта.
Примеры:
…учитываются в соответствии с Законом Донецкой Народной Республики от 1 сентября 2015 года № 76-IHC «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности».
На основании изложенного предлагаем положения пунктов 1-4 части 1 статьи 6 законопроекта привести в соответствие с требованиями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Пунктом 2 части 1 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что на участников вооруженных конфликтов (участников боевых действий) распространяются льготы, предусмотренные статьей 10 Закона Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 № 47-IНС «О социальной защите ветеранов войны» (опубликован 10.06.2015).
Отметим, что статья 10 Закона № 47-IHC содержит две части, из которых часть 1 регулирует льготы и гарантии для участников Великой Отечественной войны и других операций по защите СССР, а часть 2 регулирует льготы и гарантии участников боевых действий по защите Донецкой Народной Республики и боевых действий на территории других государств. Следует отметить, что перечень льгот, предусмотренный частями 1 и 2 статьи 10 Закона № 47-IHC различен, и, следовательно, возникнут трудности в правоприменении пункта 2 части 1 статьи 6 законопроекта. В связи с этим, предлагаем конкретизировать вышеуказанный пункт.
Частью 2 статьи 10 законопроекта предусмотрено, что участники вооруженных конфликтов и участники боевых действий в зависимости от характера и тяжести совершенного правонарушения несут дисциплинарную, административную, материальную, гражданско-правовую и уголовную ответственность, предусмотренную законодательством Донецкой Народной Республики. В то же время следует отметить, что согласно статье 8 Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Таким образом, единственным основанием уголовной ответственности является совершение лицом преступления, а не правонарушения, как предусмотрено в части 2 статьи 10 законопроекта. В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 10 законопроекта слово «правонарушения» заменить на «деяния».
Также отмечаем, что в законопроекте установлена дата начала боевых действий на территории Донецкой Народной Республики, а именно 13 апреля – «день объявления государством Украина «антитеррористической операции».
Следует отметить, что с предложенной разработчиком редакции части 1 статьи 12 законопроекта нельзя согласиться по следующим основаниям.
Во-первых, анализ законодательства Украины позволяет сделать вывод, что принятые решения Совета национальной безопасности и обороны Украины вводятся в действие указами Президента Украины (часть 3 статьи 10 Закона Украины «О Совете национальной безопасности и обороны Украины»). Соответственно решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 13 апреля 2014 года «О неотложных мерах по преодолению террористической угрозы и сохранение территориальной целостности Украины» вступило в действие лишь после издания соответствующего Указа и.о. Президента Украины от 14.04.2014 № 405/2014.
Во-вторых, в соответствии с Актом о провозглашении государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики от 07.04.2014 года, Декларацией о суверенитете Донецкой Народной Республики от 07.04.2014 года, Конституцией Донецкой Народной Республики Донецкая Народная Республика является независимым государством со своим государственным аппаратом и правовым полем. В связи с этим видится нецелесообразным в законодательном акте Донецкой Народной Республики делать отсылку на законодательный акт другого государства, тем более государства, которое продолжает совершать акт военной агрессии против Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного считаем, что часть 1 статьи 12 законопроекта нуждается в фундаментальной доработки в части объективного определения даты начала боевых действий на территории Донецкой Народной Республики. В этой связи полагаем возможным, считать датой начала боевых действий на территории Донецкой Народной Республики – 7 апреля 2014 года.
Частью 2 статьи 12 законопроекта предусмотрено, что до принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Закона гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, проживающие на территории, на которую распространяется суверенитет Донецкой Народной Республики, и имеющие право на получение паспорта гражданина Донецкой Народной Республики в соответствии с Разделом II Временного положения «О паспорте гражданина Донецкой Народной Республики», утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 12.02.2016 № 1-13.
В то же время, согласно пункту 68 Правил юридико-технического оформления законопроектов ссылки в законах могут даваться на законодательные акты высшей или равной юридической силы. Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы являются недопустимыми (например, ссылка в законе на конкретный приказ министерства). В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 12 законопроекта доработать.
Далее, согласно пункту 48 Правил юридико-технического оформления законопроектов на расстоянии двух межстрочных интервалов от последней строки текста, у границы левого поля листа указывается должность лица, уполномоченного подписать законодательный акт, у границы правого поля листа – его инициалы и фамилия, что не было выполнено при разработке законопроекта. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с указанными положениями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Кроме того, Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на следующее.
Законодательный процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативных правовых актов (законов) и принятия нормативных правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.
Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны, осуществляется высшими органами власти в государстве; законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.
В Донецкой Народной Республике законодательный процесс регулируется Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом № 72-IНС, Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее - Регламент), а также утверждённым Народным Советом Донецкой Народной Республики Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов.
Регламент устанавливает определенные требования к оформлению законопроектов.
Так, подпунктом «в» пункта 3 части 1 статьи 93 Регламента установлено, что необходимым условием внесения проекта законодательного или иного нормативного правового акта в Народный Совет Донецкой Народной Республики, кроме всего прочего, является наличие в качестве приложения к законопроекту заключения Министерства финансов Донецкой Народной Республики о возможности или невозможности финансирования дополнительных трат, связанных с принятием проекта закона, из бюджета Республики или иных внебюджетных фондов. В связи с указанным одним из обязательных условий для рассмотрения и принятия законопроекта является необходимость предоставления Министерством финансов Донецкой Народной Республики заключения о возможности финансирования за счет средств Республиканского и местного бюджетов Донецкой Народной Республики расходов, связанных с принятием вносимого проекта.
Кроме того, Законом № 72-IНС установлена процедура подготовки проекта нормативного правового акта. Так, в соответствии со статьей 14 Закона № 72-IНС одним из обязательных элементов подготовки проекта нормативного правового акта является проведение правовой и иных необходимых экспертиз. Статьей 24 Закона № 72-IНС закреплена императивная норма, согласно которой проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Закона. Каких-либо исключений относительно возможности непроведения экспертиз законодателем не предусмотрено. В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 72-IНС проводятся следующие виды экспертиз: правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др. Перечень экспертиз, которым подлежит проект нормативного правового акта, не является исчерпывающим.
Из анализа вышеизложенных норм Закона № 72-IНС следует, что с момента вступления его в силу обязательным условием для принятия каждым правотворческим органом любого вида нормативного правового акта является, кроме прочего, наличие заключений о проведении ряда экспертиз, порядок проведения которых на данный момент нормативно не урегулирован.
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики приходит к выводу, что вышеперечисленные этапы прохождения законопроекта от его внесения до принятия как закона являются обязательными для всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, которое закреплено Конституцией Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает субъекту права законодательной инициативы снять с рассмотрения представленный законопроект.