В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об особенностях правового регулирования деятельности артелей на территории Донецкой Народной Республики и внесении изменений в некоторые законы Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Согласно статье 1 законопроекта «настоящий Закон регулирует отношения, связанные с деятельностью артелей на территории Донецкой Народной Республики в сфере добычи угля (угольной продукции)».
Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на то, что в законопроекте, равно как и в действующем законодательстве Донецкой Народной Республики, при установлении правового статуса артелей прослеживается определенный отход от модели регулирования, закрепленной в Гражданском кодексе Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее – ГК РФ) и в проекте Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики, который проявляется в закреплении термина «артель» в более узком его значении.
Так в соответствии с частью 1 статьи 106.1 ГК РФ понятия «артель» и «производственный кооператив» синонимичны, соответственно, под артелью следует понимать не только организации, осуществляющие деятельность по добыче угля, но и любое добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов.
Учитывая избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, недопустимой является ситуация, при которой терминология, используемая при обозначении той или иной организационно-правовой формы, будет идти в разрез с общими предписаниями Гражданского кодекса.
В пояснительной записке к законопроекту разработчиком подчеркивается и обосновывается необходимость принятия специального закона, регулирующего деятельность артелей.
Вместе с тем, статьёй 3 законопроекта предусмотрено, что правовой статус и условия деятельности артелей, порядок пользования недрами, особенности социально-трудовых правоотношений, правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работникам артелей, правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации артелей на территории Донецкой Народной Республики определяются нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики и (или) Совета Министров Донецкой Народной Республики.
Таким образом, несмотря на положения, указанные в пояснительной записке и позиционирование законопроекта, как специального закона в сфере регулирования деятельности артелей, в рамках законопроекта фактически происходит подмена законов подзаконными нормативными правовыми актами. Данный подход прослеживается и в статье 4 законопроекта, исключающей из действующих законов Донецкой Народной Республики предписания тем или иным образом связанные со статусом и деятельностью артелей.
Стоит указать, что подобная модель правового регулирования может негативно отразится на правовой системе Донецкой Народной Республики, поскольку подзаконным нормативным правовым актам, в отличие от законов, характерен более упрощенный порядок принятия, внесения изменений и признания утратившими силу. В свою очередь, закон является наиболее стабильным нормативным правовым актом, гарантирующим единообразную и устойчивую модель правового регулирования той или иной сферы правоотношений.
Кроме того, переход именно от подзаконного регулирования к преимущественному регулированию непосредственно законом – одна из главных тенденций развития правового государства и соответствует курсу современного российского законодательства.
Необходимо также отметить, что формирование и регламентирование механизма правового регулирования нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики и (или) Совета Министров Донецкой Народной Республики было бы уместным исключительно в случае отсутствия законодательного регулирования данных правоотношений.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики не может не согласиться с интерпретацией Конституционным Судом Российской Федерации части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации (пункт 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года № 11-П) «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации, издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
Однако в Донецкой Народной Республике деятельность артелей уже урегулирована Горным Законом Донецкой Народной Республики от 15 мая 2015 № 52-IHC, Законом Донецкой Народной Республики от 12 июня 2015 № 58-IHC «О недрах», Законом Донецкой Народной Республики от 3 апреля 2015 № 31-IHC «Об охране труда», Законом Донецкой Народной Республики от 5 июня 2015 № 54-IHC «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Законом Донецкой Народной Республики от 12 июня 2015 № 57-IHC «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности».
Таким образом, предложенная разработчиком законопроекта концепция определения особенностей правового регулирования деятельности артелей идет в разрез с курсом на построение правового государства и противоречит законодательному опыту развитых демократических государств, в частности Российской Федерации.
Обращаем внимание на то, что в законопроекте нарушены требования пунктов 11, 82, 83, 85 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утвержденных Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. С учётом вышеуказанного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики не поддерживает представленный законопроект и выступает против его обсуждения и принятия.