В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О введении в действие Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке к законопроекту он разработан в целях реализации комплексной реформы, связанной с переходом от существующей дуалистической правовой модели (гражданско-хозяйственной) к гражданско-монистической. Разработчиком также подчеркивается, что поэтапное и сбалансированное введение в действие Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики позволит предотвратить риски, связанные с переходом к новым правилам и условиям, а также придаст значение такому «переходу» в качестве эффективного инструмента адаптации, отражающего баланс юридического содержания и возможности практической реализации.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, в целом поддерживая инициативу Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству (далее – Комитет), направленную на поэтапное и сбалансированное введение в действие Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики, соглашаясь с необходимостью принятия концептуально нового кодифицированного законодательного акта, регулирующего гражданские правоотношения в Донецкой Народной Республике, обращает внимание на следующее.
Как отмечалось выше, законопроект предполагает переход от существующей гражданско-хозяйственной модели регламентации частноправовых отношений к гражданско-монистической. Безусловно, указанный подход в полной мере отвечает избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, следует отметить, что в законопроекте должны найти своё отражение все проблемные вопросы, связанные с адаптацией проекта Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики (книга первая проект № 282-Д, книга вторая проект № 333-Д, книга третья проект № 337-Д, книга четвертая проект № 361-Д) (далее – проект ГК) к существующим реалиям Донецкой Народной Республики, а именно к фрагментарности действующего законодательства, а также к одновременному сосуществованию собственных нормативных правовых актов и украинского законодательства.
В этой связи центральной является проблема эффективного взаимодействия проекта ГК с законами и подзаконными нормативными правовыми актами, основанными и оперирующими терминологией Хозяйственного кодекса Украины, который согласно статье 2 законопроекта не подлежит применению на территории Донецкой Народной Республики со дня введения в действие Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики.
Указанные положения непосредственно относятся к Закону Донецкой Народной Республики от 27.02.2015 № 18-IHC «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности», Закону Донецкой Народной Республики от 21.08.2015 № 76-IHC «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности», Закону Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе» (далее – Закон № 99-IHC) и другим. Таким образом, законодательная база Донецкой Народной Республики потребует комплексной доработки с учётом положений проекта ГК.
Данная проблема была неоднократно поднята представителями Верховного Суда Донецкой Народной Республики и Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики на заседаниях Комитета. В частности, Комитетом при разрешении данной проблемы было предложено обратиться к опыту Республики Крым. Так, Законом Республики Крым от 30 июля 2014 года «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым» закреплены положения, регулирующие вопросы, связанные с переходом Республики Крым в правовое поле Российской Федерации; соотношение понятий, применявшихся в соответствии с законодательством Украины (до вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации) и понятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Комитетом было предложено использовать данный опыт в законопроекте, закрепив нормы о соотношении терминов, использованных в действующих законах Донецкой Народной Республики с терминами, используемыми в проекте ГК. Однако данный факт не нашел своего отражения в законопроекте.
В связи с этим предлагаем законопроект в этой части доработать.
Акцентируем внимание на том, что проект ГК вступает в противоречие с Законом Донецкой Народной Республики от 24.06.2016 № 141-IHC «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений (обременений)» (далее – Закон № 141-IHC).
В частности, частью 2 статьи 802 проекта ГК предусмотрено, что договор найма жилого помещения, заключенный на срок более шести месяцев, подлежит нотариальному удостоверению и считается заключенным с момента такого удостоверения. Часть 3 указанной статьи устанавливает, что в случаях, предусмотренных законом, права владения и пользования жилым помещением, которые возникают на основании нотариально удостоверенного договора найма жилого помещения, подлежат государственной регистрации.
Таким образом, буквальный анализ вышеуказанных норм позволяет прийти к выводу, что договор найма жилого помещения, заключённый, например, на 3 месяца не подлежит обязательному нотариальному удостоверению, и, как следствие, права владения и пользования жилым помещением не подлежат государственной регистрации. Однако такой вывод вступает в противоречие со статьёй 4 Закона № 141-IHC, предусматривающей обязательную государственную регистрацию вещных прав и ограничений (обременений) на недвижимое имущество, в частности, право пользования (найма, аренды, субаренды, безвозмездного пользования, займа) зданием или другими капитальными сооружениями, их отдельными частями.
Аналогичное замечание в полной мере применимо к части 2 статьи 840, части 4 статьи 879 проекта ГК.
Кроме того, обращаем внимание, что согласно абзацу 2 части 4 статьи 879 проекта ГК право безвозмездного временного пользования, которое возникает на основании нотариально удостоверенного договора безвозмездного пользования зданием, другим капитальным сооружением (их отдельной части), подлежит государственной регистрации.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики акцентирует внимание на том, что правовая природа договора безвозмездного пользования (ссуды) не создает для ссудодателя каких-либо ограничений, связанных с распоряжением имуществом, являющегося предметом договора ссуды (кроме тех, которые обусловлены самим договором). Таким образом, никаких запретов в реализации правомочностей по распоряжению своей вещью, которая находится в безвозмездном пользовании для её собственника действующим законодательством не установлено. В связи с этим считаем целесообразным внести изменения в Закон № 141-IHC в части исключения безвозмездного пользования как основания для обязательной государственной регистрации вещных прав и ограничений (обременений) на недвижимое имущество.
На основании изложенного и с учетом того, что законопроект должен способствовать эффективному внедрению положений проекта ГК в правовую реальность Донецкой Народной Республики, предлагаем разработчику дополнить законопроект статьей, которая должна обеспечить приведение положений Закона № 141-IHC в соответствие с предписаниями проекта ГК.
Далее, статьей 8 законопроекта предусмотрено, что нормы Кодекса о приобретательной давности (статья 326), о бесхозяйном имуществе (часть 7 статьи 324), о приобретении права собственности на бесхозяйное недвижимое имущество (статья 329), о движимых вещах, от которых собственник отказался (статья 334), о находке (статья 335-337), о кладе (статья 341), о приобретении права собственности на бесхозяйные движимые вещи (статья 342) вводятся в действие со дня вступления в силу Налогового кодекса Донецкой Народной Республики. До вступления в силу Налогового кодекса Донецкой Народной Республики указанные правоотношения регулируются в соответствии с законодательством о налогообложении.
В пояснительной записке к законопроекту указано, что редакция статьи 8 обусловлена наличием специального порядка выявления, постановки на учет и хранения бесхозяйного имущества, а также срока приобретательной давности, закрепленного в главе 10-3 Закона № 99-IHC. Разработчиком также отмечено, что дальнейшее разрешение вопроса в части определения единого концептуального подхода в регулировании отношений, связанных с бесхозяйным имуществом, находится в плоскости проведения реформы налогового законодательства и, как следствие, принятия Налогового кодекса Донецкой Народной Республики, обеспечивающего корреляцию норм гражданского и налогового законодательства.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики не разделяет указанную правовую позицию по следующим причинам.
Во-первых, на данный момент невозможно установить конкретную дату принятия или вступления в силу Налогового кодекса Донецкой Народной Республики. Более того, новый нормативный правовой акт, регулирующий сферу отношений по установлению, введению и взиманию налогов, сборов и других обязательных платежей в Донецкой Народной Республике, может иметь иное наименование, чем указанное в статье 8 законопроекта, что в очередной раз ставит под вопрос возможность скорого обретения соответствующими положениями проекта ГК юридической силы и «определения единого концептуального подхода».
Как следствие, введение в действие норм проекта ГК о бесхозяйном имуществе (как движимом, так и недвижимом), о движимых вещах, от которых собственник отказался, о находке, кладе будет отложено на неопределенный срок, что не может быть отнесено к положительным последствиям принятия законопроекта.
Во-вторых, наличие специального порядка выявления, постановки на учет и хранения бесхозяйного имущества, а также срока приобретательной давности, закрепленного в главе 10-3 Закона № 99-IHC не исключает того неоспоримого факта, что данные положения не входят в предмет регулирования Закона № 99-IHC, как и всего законодательства о налогообложении, и не должны быть закреплены в нем.
Так, частью 2.1 статьи 2 Закона № 99-IHC предусмотрено, что законодательство о налогообложении регулирует отношения по установлению, введению и взиманию налогов, сборов и других обязательных платежей в Донецкой Народной Республике, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования решений органов доходов и сборов, действий (бездействий) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового нарушения.
В свою очередь, правовые предписания относительно приобретения и прекращения права собственности (равно как и содержание данного права, пределы его осуществления, допустимые ограничения и гарантии судебной защиты), в силу правовой природы данного права обращены к сфере имущественных отношений, являющихся основным предметом гражданско-правового регулирования. Следовательно, является не только недопустимым, но и юридически неверным регулирование вышеуказанных отношений законодательством о налогообложении.
В-третьих, следует обратить внимание, что Комитет обосновывал текущую редакцию статьи 8 законопроекта «дипломатическим подходом», призванным найти «золотую средину» между развернувшейся полемикой Верховного Суда Донецкой Народной Республики, Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики с одной стороны, и Министерства доходов и сборов Донецкой Народной Республики - с другой. Однако подобная редакция статьи 8 законопроекта не может быть одобрена не только по вышеизложенным обстоятельствам, но и по причине того, что законодательство о налогообложении не регулирует правоотношения в сфере бесхозного недвижимого имущества – данные правоотношения регламентированы подзаконными нормативными правовыми актами Фонда государственного имущества Донецкой Народной Республики.
В-четвертых, основным назначением законов о введении в действие (вводных законов), к которым относится и анализируемый законопроект, является обеспечение наиболее эффективной и полной реализации положений того или иного закона (кодекса). Следовательно, вопросы обеспечения согласованности и приведения к соответствию положений уже принятых законов и подзаконных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики с предписаниями проекта ГК должны быть разрешены именно в рамках рассматриваемого законопроекта, а не в Налоговом кодексе Донецкой Народной Республики.
В-пятых, указанные в статье 8 законопроекта положения проекта ГК непосредственно относятся к положениям о праве собственности (способам, условиях, порядке, сроках его приобретения и прекращения).
Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на то, что является недопустимым регулирование правоотношений, которые затрагивают столь существенные и общие вопросы права собственности, в том числе право собственности физических и юридических лиц, на уровне «законодательства о налогообложении». В понимании Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (пункт 6 части 1 статьи 1) законодательство – система нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, и международных договоров, заключенных в установленном порядке, регулирующих общественные отношения на территории Донецкой Народной Республики и за ее пределами. Таким образом, в случае принятия статьи 8 законопроекта в предложенной редакции, вопросы приобретения и прекращения права собственности (в том числе сроки приобретательской давности, сроки, условия и порядок обращения в собственность государства бесхозяйного имущества (как движимого, так и недвижимого), имущества от которого собственник отказался, основные положения о находке, кладе) могут быть регламентированы подзаконными нормативными правовыми актами, для которых в отличие от законов (кодексов) характерен намного более упрощенный порядок принятия, внесения изменений и признания утраты силы.
Акцентируем внимание на том, что право собственности, являясь одним из базовых прав человека, закрепившимся в сознании людей в качестве неприкосновенного, занимает главенствующее место среди всех вещных прав. Данному правовому институту отведено центральное место в правовых системах всех развитых государств. Значимость данной категории правоотношений подчеркивается и нормами Конституции, имеющими прямое действие. Так, согласно части 1 статьи 5 Конституции в Донецкой Народной Республике признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Закрепление многообразия форм собственности, а также права частной собственности на имущество в конституционных основах Донецкой Народной Республики показывает исключительный приоритет защиты данной сферы правоотношений для государства и общества в целом.
Неприкосновенность права собственности подчеркивается самим разработчиком в проекте ГК и ставится в ряд основополагающих начал (принципов) гражданского законодательства. Так, частью 1 статьи 1 проекта ГК предусмотрено, что «гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности …».
Вышеуказанное позволяет прийти к однозначному выводу о недопустимости пусть даже временного регулирования правоотношений, о которых идет речь в статье 8 законопроекта, предписаниями «законодательства о налогообложении», так как подобная мера не сможет обеспечить должный уровень защиты права собственности, гарантировать учет всего комплекса прав и законных интересов собственников. Как следствие, в рамках правового поля Донецкой Народной Республики возникнет весьма явная предпосылка к созданию на основе подзаконных нормативных правовых актов механизмов правового регулирования указанной группы правоотношений, ставящих собственников в объективно невыгодное с точки зрения права положение.
На основании изложенного предлагаем статью 8 законопроекта исключить и закрепить в тексте законопроекта нормы, регламентирующие внесение изменений в Закон № 99-IHC в части приведения его в соответствие с предписаниями проекта ГК, как основного нормативного правового акта Донецкой Народной Республики в сфере регулирования вопросов приобретения и прекращения права собственности.
Кроме того, в части 2 статьи 15 законопроекта используется конструкция «после введения в Кодекса». Следует отметить, что в данной конструкции допущена лексическая ошибка, характеризующаяся пропущенным словом. В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 15 законопроекта после конструкции «введения в» дополнить словом «действие».
Далее следует отметить, что по тексту законопроекта даны отсылочные нормы на положения проекта ГК, которые являются неверными, а именно:
1) в статье 6 дана ссылка на статьи 208-227 проекта ГК, которые должны предусматривать основания и правовые последствия недействительности сделок. Данная ссылка указана неверно, поскольку статьей 208 проекта ГК предусмотрены положения о государственной регистрации сделок, а основания и правовые последствия недействительности сделок регламентированы статьями 209-227;
2) в статье 11 дана ссылка на главу 32 проекта ГК, которая должна предусматривать порядок заключения договоров. Данная ссылка указана неверно, поскольку главой 32 проекта ГК предусмотрены положения об исполнении обязательств.
С учетом изложенного предлагаем вышеуказанные нормы законопроекта доработать.
Обращаем внимание на то, что в законопроекте нарушены требования пункта 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утвержденных Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.