В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О средствах массовой информации» и в Закон Донецкой Народной Республики «О телекоммуникациях» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предложено в части 4 статьи 24 Закона Донецкой Народной Республики от 29.06.2015 № 59-IHC «О средствах массовой информации» (далее – Закон № 59-IHC) (в редакции от 04.09.2015) слова «о хозяйственных обществах» заменить словами «о предприятиях и предпринимательской деятельности». Обращаем внимание, что понятие «предприятие» охватывается понятием «хозяйственное общество». Кроме того, понятие «хозяйственное общество» в полной мере соответствует положениям законодательства Донецкой Народной Республики и также используется в Законе Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе» (в редакции от 27.02.2017). В связи с этим предлагаем пункт 3 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 8 статьи 1 законопроекта предложено в статье 37 Закона № 59-IHC слова «предоставлении или переоформлении лицензии» заменить словами «выдаче или переоформлении лицензии». Согласно пункту 94 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов) вносимые в закон изменения должны излагаться последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения. Поскольку статья 37 Закона № 59-IHC содержит две части, которые являются структурными единицами статьи, предлагаем пункт 8 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:
«в части 1 статьи 37 слова «предоставлении или переоформлении лицензии» заменить словами «выдаче или переоформлении лицензии».
Далее обращаем внимание, что пунктом 10 статьи 1 законопроекта предлагается статью 59 Закона № 59-IHC дополнить частью 5 следующего содержания:
«Социальная защита и особенности трудовых отношений журналистов устанавливаются нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики».
Так как положения предлагаемой части 5 статьи 59 Закона № 59-IHC не соотносятся с наименованием статьи «Обязанности журналиста», а также в связи с тем, что на журналистов распространяются положения трудового законодательства Донецкой Народной Республики с учетом особенностей, предусмотренных Законом № 59-IHC, предлагаем пункт 10 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 13 статьи 1 законопроекта предлагается наименование главы 7 Закона № 59-IHC изложить в следующей редакции: «Глава 7. Государственный контроль (надзор) и ответственность за нарушение законодательства о средствах массовой информации», а пунктом 15 статьи 1 законопроекта предлагается Закон № 59-IHC дополнить статьями 66-1 «Государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства о средствах массовой информации» и 66-2 «Полномочия органа государственного контроля (надзора) по осуществлению контроля (надзора)». Кроме того, пунктом 14 статьи 1 законопроекта предлагается положения части 3 статьи 66 Закона № 59-IHC изложить в новой редакции и дополнить статью 66 Закона № 59-IHC частью 4. Предложенные изменения разработчиками законопроекта обосновываются тем, что согласно действующему законодательству, контролирующий орган не может осуществлять надзор, если закон прямо не уполномочивает такой орган на осуществление государственного надзора в определенной сфере и не определяет его полномочия во время осуществления надзорных функций.
В соответствии с действующей редакцией части 3 статьи 66 Закона № 59-IHC мероприятия по контролю (надзору) за соблюдением законодательства Донецкой Народной Республики о средствах массовой информации осуществляются республиканским органом исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере массовых коммуникаций в порядке, установленном Советом Министров Донецкой Народной Республики. Исходя из анализа положений части 3 статьи 66 Закона № 59-IHC, можно прийти к выводу, что Законом № 59-IHC закреплен орган, осуществляющий контроль (надзор) за соблюдением законодательства Донецкой Народной Республики о средствах массовой информации.
Также обращаем внимание на статью 8 Закона Донецкой Народной Республики от 21.08.2015 № 76-IHC «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности», которой предусмотрены полномочия органа государственного надзора.
Таким образом, частью 3 статьи 66 Закона № 59-IHC предусмотрен орган, осуществляющий контроль (надзор) за соблюдением законодательства Донецкой Народной Республики о средствах массовой информации, а статьей 8 Закона Донецкой Народной Республики от 21.08.2015 № 76-IHC «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» предусмотрены полномочия органа государственного надзора.
Кроме того, статьями 8 «Предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средства массовой информации и осуществления ими экстремистской деятельности», 11 «Ответственность средств массовой информации за распространение экстремистских материалов и осуществление экстремистской деятельности» Закона Донецкой Народной Республики от 29.05.2015 № 51-IHC «О противодействии экстремистской деятельности» предусмотрены отдельные полномочия республиканского органа исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере массовых коммуникаций как органа государственного надзора.
Согласно пункту 21 Правил юридико-технического оформления законопроектов законопроект не должен дублировать положения уже принятых законов. Поскольку предлагаемые изменения уже фактически отражены в Законе № 59-IHC и иных законах Донецкой Народной Республики, предлагаем пункты 13-15 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 16 статьи 1 законопроекта предложено статью 70 Закона № 59-IHC дополнить пунктом 9 следующего содержания:
«9) распространение продукции зарубежного периодического печатного издания без разрешения, предусмотренного частью 3 статьи 64 настоящего Закона».
Следует отметить, что пунктом 8 статьи 70 Закона № 59-IHC предусмотрено следующее:
«8) создании искусственных помех, препятствующих уверенному приему радио- и телепрограмм, – влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Исходя из действующей редакции статьи 70 Закона № 59-IHC, можно прийти к выводу, что предусмотренная санкция «влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики» относится только к пункту 8 статьи 70 Закона № 59-IHC и не распространяется на пункты 1-7 указанной статьи. Помимо этого, при дополнении статьи 70 Закона № 59-IHC пунктом 9 в предложенной редакции, в отношении нарушения, выразившегося в распространении продукции зарубежного периодического печатного издания без разрешения, предусмотренного частью 3 статьи 64 Закона № 59-IHC, также не будет предусмотрено санкции. В связи с этим предлагаем пункт 16 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:
«16) в статье 70:
а) из пункта 8 слова «– влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.» исключить;
б) дополнить пунктом 9 следующего содержания:
«9) распространение продукции зарубежного периодического печатного издания без разрешения, предусмотренного частью 3 статьи 64 настоящего Закона,
– влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.».
Пунктом 1 статьи 2 законопроекта предлагается внести изменения в часть 6 статьи 31 Закона Донецкой Народной Республики от 11.03.2016 № 114-IHC «О телекоммуникациях» (далее – Закон № 114-IHC), а пунктом 2 статьи 2 законопроекта предлагается внести изменения в часть 8 статьи 26 Закона № 114-IHC. Согласно пункту 94 Правил юридико-технического оформления законопроектов, вносимые в закон изменения должны излагаться последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения. В связи с этим предлагаем изменения в часть 8 статьи 26 Закона № 114-IHC изложить пунктом 1 статьи 2 законопроекта, а изменения в часть 8 статьи 26 Закона № 114-IHC изложить пунктом 2 статьи 2 законопроекта.
Кроме того, Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на следующее.
Законодательный процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативных правовых актов (законов) и принятия нормативных правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.
Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны, осуществляется высшими органами власти в государстве; законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.
В Донецкой Народной Республике законодательный процесс регулируется Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016) (далее – Закон № 72-IНС), Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее - Регламент), а также утверждённым Народным Советом Донецкой Народной Республики Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов.
Регламент устанавливает определенные требования к оформлению законопроектов.
Так, подпунктом «в» пункта 3 части 1 статьи 93 Регламента установлено, что необходимым условием внесения проекта законодательного или иного нормативного правового акта в Народный Совет Донецкой Народной Республики, кроме всего прочего, является наличие в качестве приложения к законопроекту заключения Министерства финансов Донецкой Народной Республики о возможности или невозможности финансирования дополнительных трат, связанных с принятием проекта закона, из бюджета Республики или иных внебюджетных фондов. В связи с указанным одним из обязательных условий для рассмотрения и принятия законопроекта является необходимость предоставления Министерством финансов Донецкой Народной Республики заключения о возможности финансирования за счёт средств Республиканского и местного бюджетов Донецкой Народной Республики расходов, связанных с принятием вносимого проекта.
Кроме того, Законом № 72 – IНС установлена процедура подготовки проекта нормативного правового акта. Так, в соответствии со статьёй 14 Закона № 72-IНС одним из обязательных элементов подготовки проекта нормативного правового акта является проведение правовой и иных необходимых экспертиз. Статьёй 24 Закона № 72 – IНС закреплена императивная норма, согласно которой проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Закона. Каких-либо исключений относительно возможности непроведения экспертиз законодателем не предусмотрено. В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 72 – IНС проводятся следующие виды экспертиз: правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др. Перечень экспертиз, которым подлежит проект нормативного правового акта, не является исчерпывающим.
Из анализа вышеизложенных норм Закона № 72 – IНС следует, что с момента вступления его в силу обязательным условием для принятия каждым правотворческим органом любого вида нормативного правового акта является, кроме прочего, наличие заключений о проведении ряда экспертиз, порядок проведения которых на данный момент нормативно не урегулирован.
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики приходит к выводу, что вышеперечисленные этапы прохождения законопроекта от его внесения до принятия как закона являются обязательными для всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, которое закреплено Конституцией Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.