В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Отметим, что применяемые по тексту законопроекта понятия «земли сельскохозяйственного назначения», «земельные участки сельскохозяйственного назначения», «земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения», «земельный участок» во многих случаях используются разработчиком в одном и том же значении.
Полагаем, что слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле по тексту всего нормативного правового акта. Единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. Следует указать и на то, что при осуществлении нормотворческой деятельности противоречивость и непоследовательность закрепления юридической техники в проектах законов впоследствии может негативно сказаться на практике при применении отдельных положений нормативных правовых актов.
В связи с этим считаем, что вышеуказанные юридические конструкции подлежат приведению к единству либо, если они имеют различный смысл и содержание, они должны быть четко разграничены в тексте законопроекта.
Обращаем внимание и на то, что по тексту законопроекта используется понятие «муниципальное образование». При этом, как в законопроекте, так и в действующем законодательстве, данный термин не употребляется. Поскольку правовая регламентация приведенной дефиниции отсутствует, считаем, что закрепление вышеуказанного понятия в законопроекте создаст предпосылки для произвольного толкования его положений и возможности негативного влияния на практику применения правовых норм. Кроме того, согласно части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (с изменениями от 24.06.2016) (далее – Закон № 72-IНС) используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.
С учётом изложенного предлагаем структурные единицы законопроекта, в которых используется термин «муниципальное образование», привести в соответствие с требованиями Закона № 72-IНС.
Частью 1 статьи 1 законопроекта необоснованно сужен перечень земель сельскохозяйственного назначения, на которые распространяются правила и ограничения, применяемые к обороту указанных земель. В соответствии с частью 1 статьи 1 законопроекта правила и ограничения, применяемые к обороту земель сельскохозяйственного назначения применяются только к землям сельскохозяйственного назначения, предназначенным для ведения товарного сельскохозяйственного производства, фермерского хозяйства, а также земельных участков, выделенных в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства.
Кроме того, исходя из дальнейшего анализа положений указанной статьи законопроекта, можно прийти к выводу, что особенности предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, изъятия их в государственную или муниципальную собственность также относятся лишь к землям сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства, фермерского хозяйства, а также земельных участков, выделенных в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства.
В то же время согласно пункту 1 статьи 2 законопроекта под землями сельскохозяйственного назначения в данном законопроекте понимаются «земли, предоставленные для производства сельскохозяйственной продукции, осуществления сельскохозяйственной научно-исследовательской и учебной деятельности, размещения соответствующей производственной инфраструктуры, или предназначенные для этих целей».
Таким образом, устанавливаемые данным законопроектом правила и ограничения, особенности предоставления и изъятия земель не распространяются на земли, предоставленные для осуществления сельскохозяйственной научно-исследовательской и учебной деятельности.
Также, анализируя содержание части 1 статьи 1 законопроект, можно прийти к выводу, что данные положения не распространяется на земли, предназначенные для сенокошения и выпаса скота, для ведения подсобного сельского хозяйства, которые относятся к землям сельскохозяйственного назначения (пункт 1 части 1 статьи 7 законопроекта). Аналогичное замечание относится к частям 1, 7 статьи 18 законопроекта.
С учётом вышеизложенного предлагаем положения части 1 статьи 1, частей 1, 7 статьи 18 законопроекта доработать.
Пунктом 2 части 1 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что «использование земель сельскохозяйственного назначения - урегулированные нормами законодательства общественные отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением землями сельскохозяйственного назначения». Согласно части 1 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ под земельными отношениями понимаются «отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Аналогичный подход отражен и в части 1 статьи 1 проекта Земельного кодекса Донецкой Народной Республики № 401-КД (далее – проект № 401-КД). Поскольку использование земель сельскохозяйственного назначения по своей природе являются земельными отношениями, предлагаем в пункте 2 части 1 статьи 2 слова «общественные отношения» заменить на «земельные отношения».
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 законопроекта одним из основных направлений государственной политики в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения является обеспечение эффективного землепользования, рационального и эффективного использования земель. Исходя из содержания пункта 2 части 1 статьи 2 законопроекта использование земель это урегулированные нормами законодательства отношения, в частности, связанные с пользованием землями сельскохозяйственного назначения. То есть конструкция «эффективное использования земель» фактически охватывает конструкцию «эффективное землепользование».
На основании изложенного предлагаем из пункта 3 части 1 статьи 4 законопроекта слова «эффективного землепользования,» исключить.
Частью 2 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что «на орошаемых (осушенных) землях не допускается формирование земельного участка, площадь которого меньше установленного минимального размера земельного участка для орошаемых (осушенных) земель». Обращаем внимание на то, что на данный момент законодательством Донецкой Народной Республики минимальные размеры земельного участка для орошаемых (осушенных) земель не предусмотрены. Поскольку отсутствие законодательного закрепления минимальных размеров земельного участка для орошаемых (осушенных) земель может негативно сказаться на рациональном и эффективном использовании земель и привести к снижению полезных свойств указанных земель, предлагаем положения части 2 статьи 7 законопроекта доработать.
Абзацем первым части 3 статьи 7 законопроекта установлено, что «требования настоящей статьи не распространяются на случаи выделения (разделения) земельного участка, который находится в общей собственности на земельный участок для ведения товарного сельскохозяйственного производства, фермерского хозяйства, а также земельных участков, выделенных в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства, в случае, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, птицеводство, пчеловодство, или другая сельскохозяйственная деятельность, а также деятельность по предоставлению связанных с сельским хозяйством услуг».
Следует отметить, что частью 2 статьи 1 законопроекта уже предусмотрено, что действие данного законопроекта не распространяется на земельные участки сельскохозяйственного назначения, которые находятся в собственности или в пользовании для ведения садоводства, огородничества. Аналогичные замечания относятся к пункту 1 части 3, части 4 статьи 13 законопроекта.
С учётом вышеизложенного предлагаем положения абзаца первого части 3 статьи 7, пункт 1 части 3, часть 4 статьи 13 законопроекта доработать.
Кроме того, за основу абзаца первого части 3 статьи 7 законопроекта взяты положения абзаца четвертого части 1 статьи 4 Федерального закона Российской Федерации от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ). В то же время в абзаце четвертом части 1 статьи 4 Закона № 101-ФЗ установлено, что требования части 1 статьи 4 не распространяются на указанные земельные участки, если их основная деятельность допускает использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков. В целях гармонизации законодательства Донецкой Народной Республики и Российской Федерации предлагаем абзац первый части 3 статьи 7 законопроекта дополнить конструкцией «по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные настоящей статьей».
Согласно части 4 статьи 7 законопроекта «максимальный размер общей площади земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся на праве собственности одного физического лица, не может превышать 10 га». В то же время согласно части 1 статьи 6 законопроекта иностранные граждане и лица без гражданства могут иметь земельные участки сельскохозяйственного назначения исключительно на праве аренды. В связи с указанным предлагаем в части 4 статьи 7 законопроекта слова «физического лица» заменить на «гражданина Донецкой Народной Республики».
Также отметим, что положения части 5 статьи 7 законопроекта, которыми предусмотрено, что «в общую площадь сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности одного гражданина в границах административно-территориальной единицы включается площадь сельскохозяйственных угодий, которые находятся в совместной собственности этого лица» противоречат части 4 данной статьи, поскольку такое условие как «нахождение сельскохозяйственных угодий в границах административно-территориальной единицы» частью 4 не предусмотрено. На основании изложенного предлагаем положения части 5 статьи 7 законопроекта доработать.
В соответствии с частью 2 статьи 8 законопроекта «изменение целевого назначения земельных участков сельскохозяйственного назначения допускается для государственных и муниципальных нужд …». Следует отметить, что под действие данной нормы подпадают и земельные участки частной формы собственности. Следовательно, в случае принятия законопроекта в предложенной редакции будет возможен вариант принудительного изменения целевого назначения земельного участка частной собственности, что является недопустимым. На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 8 законопроекта после слов «земельных участков сельскохозяйственного назначения» дополнить словами «государственной и муниципальной собственности».
Частью 1 статьи 9 законопроекта предусмотрена обязанность лица произвести отчуждение земельного участка сельскохозяйственного назначения, который не может ему принадлежать на праве собственности. В то же время данной частью не предусмотрена обязанность отчуждения доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, тогда как возможность нахождения указанного земельного участка в общей собственности предусмотрена данным законопроектом. В связи с этим предлагаем положения части 1 статьи 9 законопроекта, в части установления обязанности по отчуждению доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, доработать.
Согласно части 1 статьи 10 законопроекта «принудительное изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения у их собственника, принудительное прекращение права постоянного пользования, права аренды таких земельных участков осуществляются в соответствии с настоящим законом, а также с учетом норм гражданского и земельного законодательства». Отметим, что в наименовании статьи 10 «Принудительное изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Донецкой Народной Республики, особенности приобретения прав на такие земельные участки» принудительное прекращение права не упоминается.
Кроме того, в части 1 статьи 10 законопроекта не предусмотрено прекращение права временного пользования, договора эмфитевзиса, суперфиция, которые предусмотрены проектом № 401-КД и проектом Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики. С учётом изложенного предлагаем наименование и положения части 1 статьи 10 законопроекта доработать.
В соответствии с абзацем первым части 3 статьи 10 законопроекта «земельные участки сельскохозяйственного назначения, за исключением земельных участков, в отношении собственника которых судом возбуждено дело о банкротстве, принудительно могут быть изъяты у их собственников в судебном порядке, изъяты у землепользователей по решению органов исполнительной власти или местного самоуправления в случае выявления в рамках государственного земельного контроля и надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению в течение двух и более лет подряд с момента выявления или использования с нарушением законодательства Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание на то, что указанные положения не согласованы по смысловому содержанию, что может создать предпосылки для различного толкования норм, в связи с чем предлагаем в части 3 статьи 10 законопроекта слова «с момента выявления» исключить.
Также отметим, что в статье 10 законопроекта неверно изложена нумерация частей. В соответствии с предложением вторым части 6 статьи 27 Закона № 72-IHC нумерация статей (частей, пунктов) является сквозной для всего нормативного правового акта, в связи с чем предлагаем нумерацию частей в статье 10 законопроекта изложить с учётом требований Закона № 72-IHC.
Кроме того, в части 6 статьи 10 законопроекта закреплена отсылочная норма на части 1 и 2 статьи 10 законопроекта, которые должны предусматривать основания изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения. Данная ссылка изложена неверно, поскольку указанные основания определены положениями части 2 и 3 статьи 10 законопроекта. В связи с этим предлагаем в части 6 статьи 10 законопроекта конструкцию «частями 1 и 2» заменить конструкцией «частями 2 и 3».
Согласно пункту 2 части 1 статьи 11 законопроекта в отношении земель сельскохозяйственного назначения запрещается купля-продажа земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и муниципальной собственности, кроме изъятия для государственных или муниципальных нужд. Вместе с тем не представляется возможным определить случаи, в которых изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и муниципальной собственности для государственных или муниципальных нужд будет осуществляться путем заключения договора купли-продажи. С учётом изложенного предлагаем из пункта 2 части 1 статьи 11 законопроекта конструкцию «, кроме изъятия для государственных или муниципальных нужд» исключить.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 11 законопроекта в отношении земель сельскохозяйственного назначения запрещается наследование земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Следует отметить, что переход имущества умершего (наследодателя) к другим лицам (наследникам) гарантируется Конституцией Донецкой Народной Республики. В частности, частью 4 статьи 28 Конституции закреплено следующее положение: «право наследования гарантируется». В свою очередь установление запрета на реализацию данного конституционного права неизбежно приведет к умалению прав и свобод граждан и, соответственно, послужит причиной роста социальной напряженности в государстве и обществе. На основании изложенного предлагаем пункт 4 части 1 статьи 11 законопроекта исключить.
Частью 2 статьи 11 законопроекта предусмотрено, что сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением положений настоящей статьи, является ничтожной. В то же время частью 1 данной статьи законопроекта, помимо договора купли-продажи, установлены и иные виды сделок, предусматривающие возможность отчуждения земельного участка сельскохозяйственного назначения. На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 11 законопроекта изложить в следующей редакции:
«Сделка в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения, совершенная с нарушением положений настоящей статьи, является ничтожной».
Абзацем первым части 2 статьи 12 законопроекта установлено, что договор аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок до десяти лет. Обращаем внимание на то, что абзацем вторым части 2 статьи 12 законопроекта установлены отличные сроки договора аренды в отношении отдельных земельных участков сельскохозяйственного назначения. Поскольку положения абзаца первого и второго части 2 статьи 12 законопроекта не согласованы между собой в части определения сроков договора аренды, предлагаем абзац первый части 2 статьи 12 законопроекта дополнить конструкцией «, за исключением случаев, установленных настоящим Законом».
В части 2 статьи 13 законопроекта используется конструкция «исполнительных органов государственной власти». Считаем необходимым указать на то, что Законом Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» (с изменениями от 24.06.2016) данный термин не предусмотрен. В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 13 законопроекта конструкцию «исполнительных органов государственной власти» заменить словами «органов исполнительной власти».
Статьёй 14 законопроекта предусмотрены предписания, относительно консолидации земель сельскохозяйственного назначения. Отметим, что данной статьёй изложены лишь общие положения о консолидации (цель, способы осуществления, принципы, субъекты), в то время как порядок, условия, сроки и иные особенности её осуществления остаются нерегламентированными. Таким образом, приходим к выводу о том, что характер и объем изложенных в статье 14 законопроекта положений недостаточен для должного, всеобъемлющего регулирования консолидации земель сельскохозяйственного назначения. С учётом указанного предлагаем статью 14 законопроекта доработать.
В части 2 статьи 18 законопроекта закреплена норма следующего содержания: «в случае несоблюдения требований о сроках переоформления прав на земельные участки, указанные в части 1 настоящей статьи, право постоянного пользования, аренды, субаренды, право временного пользования (в том числе на условиях аренды) в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения, переданных из земель государственной и муниципальной собственности, утрачивается».
Следует указать на то, что право временного пользования и право аренды земельного участка в сфере земельных правоотношений разграничены, в частности, по субъекту. Так, во временное пользование могут быть переданы земельные участки только государственной или муниципальной формы собственности и ограниченному кругу субъектов. Следовательно, использование в указанной структурной единице законопроекта конструкции «право временного пользования (в том числе на условиях аренды)» является юридически неверным. Кроме того, в изложенном в данной структурной единице перечне прав, право аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения уже указано.
На основании вышеизложенного предлагаем в части 2 статьи 18 законопроекта конструкцию «(в том числе на условиях аренды)» исключить.
В соответствии с частью 3 статьи 18 законопроекта государственные акты на право постоянного пользования землей (земельными участками), договора аренды, субаренды земли (земельных участков) сельскохозяйственного назначения, договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения (в том числе на условиях аренды) считаются утратившими силу.
Обращаем внимание на то, что круг правоустанавливающих документов на земельные участки сельскохозяйственного назначения, которые будут считаться утратившими силу, не был ограничен разработчиком ни по одному критерию. Таким образом, в случае принятия законопроекта в предложенной редакции будут признаваться утратившими силу абсолютно все указанные правоустанавливающие документы вне зависимости от времени их составления и даже вида собственности, в которой находится земельный участок. Является очевидным, что закрепление подобных предписаний существенным образом ограничивает законные права и интересы значительного круга физических и юридических лиц и может послужить причиной роста социальной напряженности в государстве и обществе.
С учётом указанного предлагаем часть 3 статьи 18 законопроекта доработать.
Акцентируем внимание на части 7 статьи 18 законопроекта, предусматривающей, что «в случае прекращения гражданства Донецкой Народной Республики лица, имеющие в собственности земельные участки сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства, фермерского хозяйства, а также земельные участки, выделенные в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства, обязаны произвести их отчуждение в течение года с даты приобретения гражданства (подданства) другого государства».
Разработчиком в данном случае не учтена ситуация, в которой указанные лица не приобретут гражданство (подданства) другого государства (приобретут статус лица без гражданства). С учётом изложенного предлагаем в части 7 статьи 18 законопроекта слова «приобретения гражданства (подданства) другого государства» заменить словами «прекращения гражданства Донецкой Народной Республики».
Далее, в законопроекте используется термин гражданин, в то время как положения о том, кто понимается под данным определением отсутствуют. В связи с этим предлагаем статью 18 законопроекта дополнить частью следующего содержания: «До принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Закона, гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, проживающие на территории Донецкой Народной Республики».
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 48, 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.