В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об основах системы профилактики правонарушений в Донецкой Народной Республике» (далее – законопроект).
Целью законопроекта является создание в Донецкой Народной Республике единой системы профилактики правонарушений, способствующей минимизации процессов отставания социально-правового контроля преступности от её количественного и качественного состояния, разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений в соответствии с действующим законодательством.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Обращаем внимание на то, что по тексту законопроекта используется заимствованный из Федерального закона от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» термин «граждане», характерный для российского законодателя. Вместе с тем, в настоящее время в Донецкой Народной Республике на базе Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству создана рабочая группа по разработке Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики, в котором используется термин «физическое лицо», который охватывает не только граждан Донецкой Народной Республики и иностранных граждан, но и лиц без гражданства. В связи с этим, для единства используемой в законодательных актах Донецкой Народной Республики терминологии, а также для корректности обозначаемых понятий, предлагаем по тексту законопроекта слово «граждане» заменить на «физические лица», кроме тех случаев, когда такая замена не может быть осуществлена из-за смысловой нагрузки конкретной правовой нормы. В качестве альтернативы предлагается дать понятие «граждане» для целей настоящего закона, в которое включить и «физических лиц».
В части 2 статьи 5 законопроекта используется конструкция «другими законами и нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики». Поскольку в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (с изменениями от 24.06.2016) закон является нормативным правовым актом, предлагаем в части 2 статьи 5 и далее по тексту законопроекта конструкцию «другими законами и» исключить.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 6 законопроекта «реализация основных направлений профилактики правонарушений осуществляется посредством разработки государственных и муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений».
Необходимо отметить, что в Донецкой Народной Республике действует Закон Донецкой Народной Республики от 02.10.2015 № 80-IHC «О республиканских программах» (далее – Закон № 80-IHC), который определяет правовые, экономические и организационные основы разработки, утверждения и реализации программных документов социально-экономического развития Донецкой Народной Республики, развития отдельных отраслей экономики, сфер жизни, а также отдельных административно-территориальных единиц. В то же время, Закон № 80-IHC не содержит предписаний о государственных и муниципальных программах, а в части 2 статьи 1 Закона № 80-IHC предусмотрено, что республиканские программы делятся на программы социально-экономического развития и отраслевые программы.
Аналогичное замечание в полной мере относится к статье 7 «Государственные и муниципальные программы в сфере профилактики правонарушений», части 3 статьи 12 и статье 28 «Функционирование системы профилактики правонарушений» законопроекта.
В связи с этим считаем необходимым при разработке нормативных правовых актов использовать единый терминологический аппарат, поскольку единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества.
На основании изложенного предлагаем пункт 3 части 2 статьи 6, статью 7, часть 3 статьи 12, статью 28 законопроекта привести в соответствие с положениями Закона № 80-IHC.
Разработчиком в пункте 5 статьи 8 законопроекта используется конструкция «бюджет Донецкой Народной Республики». Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики, а именно, «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики». С учётом изложенного предлагаем терминологию, используемую в законопроекте привести в соответствие с Конституцией Донецкой Народной Республики.
В пункте 6 статьи 8, пункте 5 статьи 11, частях 2, 3 статьи 12 законопроекта содержится ссылка на пункты 1, 7 - 10 части 1 статьи 15, которые должны предусматривать формы профилактического воздействия, однако указанные положения содержатся в статье 16 законопроекта. В связи с этим предлагаем в пункте 6 статьи 8, пункте 5 статьи 11, частях 2, 3 статьи 12 законопроекта цифру «15» заменить на «16».
Согласно пункту 3 статьи 11 законопроекта к полномочиям органов местного самоуправления отнесено принятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 12 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 85-IHC «О полиции» выявление причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, принятие мер по их устранению относится к полномочиям полиции. В связи с этим предлагаем пункт 3 статьи 11 законопроекта исключить.
В соответствии с частью 3 статьи 12 законопроекта «общественные объединения и иные организации реализуют свои права в сфере профилактики правонарушений посредством участия в формах профилактического воздействия, предусмотренных пунктами 1, 7 - 10 части 1 статьи 15 настоящего Закона, участия в реализации государственных и муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений, выявления причин и условий, способствующих совершению правонарушений, разработки и проведения мероприятий по их предупреждению, участия в мероприятиях по охране общественного порядка и других социально значимых мероприятиях в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Как указывалось выше, выявление причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, принятие мер по их устранению относится к полномочиям полиции. Кроме того, наделение общественных объединений и иных организаций определенными правами по участию в профилактике правонарушений носит декларативный характер, так как неясны возможность, порядок, а также правовые последствия такого участия. С учётом изложенного предлагаем часть 3 статьи 12 законопроекта доработать.
Также обращаем внимание, что в соответствии с Указом Главы Донецкой Народной Республики от 19.01.2015 № 13 «О принятии временного (типового) положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики» до формирования в установленном порядке соответствующих органов местного самоуправления создаются местные администрации, которые представляют соответсвующие муниципальные общины в переходной период и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления на соответствующей административно-территориальной единице. В связи с этим предлагаем в статье 33 «Переходные положения» законопроекта закрепить предписания о том, что до создания и полноценного функционирования органов местного самоуправления права органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений (статья 11 законопроекта) осуществляют соответствующие местные администрации.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.