В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об инвестиционной деятельности» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «формирование законодательной базы Донецкой Народной Республики для надлежащего осуществления инвестиционной деятельности, привлечения инвестиций в экономику Донецкой Народной Республики, создание механизмов и конкретных мер, обеспечивающих формирование инвестиционной инфраструктуры и развития инвестиционного потенциала, создание системы, обеспечивающей эффективное взаимодействие органов государственной власти со всеми участниками инвестиционной сферы в интересах интенсивного социально-экономического развития Донецкой Народной Республики, а также повышение предпринимательской активности, достижение положительного социального эффекта от вложения инвестиций, что в свою очередь позволит оптимизировать деятельность инвесторов Донецкой Народной Республики и иностранных инвесторов».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на компиляции положений Федерального закона Российской Федерации от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – ФЗ № 39), Федерального закона Российской Федерации от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 160), а также положений, разработанных субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Данный подход в целом не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Преамбулой законопроекта предусмотрено, что «настоящий Закон определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Донецкой Народной Республики, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности».
Из указанного следует, что законопроект определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, в связи с чем его наименование должно быть изложено в следующем виде: «Об инвестиционной деятельности в Донецкой Народной Республике, осуществляемой в форме капитальных вложений».
В то же время, законопроект содержит определения понятий «иностранная инвестиция» (пункт 5 статьи 1 законопроекта), «иностранный инвестор» (пункт 6 статьи 1 законопроекта), «приоритетный инвестиционный проект» (пункт 9 статьи 1 законопроекта), а также закрепляет основные гарантии прав иностранных инвесторов (глава 5 законопроекта).
Стоит отметить, что понятие «приоритетный инвестиционный проект» присуще как Ф3 № 39, так и ФЗ № 160, однако они различны по содержанию в силу специфики и сферы действия Федеральных законов (в законопроекте заимствовано понятие из Ф3 № 39).
В частности, абзац шестой статьи 1 ФЗ № 160 при раскрытии понятия «приоритетного инвестиционного проекта» устанавливает конкретную минимальную сумму для суммарного объема иностранных инвестиций или минимальную долю вклада иностранными инвесторами для приоритетного инвестиционного проекта.
В связи с этим определения понятий «иностранная инвестиция» (пункт 5 статьи 1 законопроекта), «иностранный инвестор» (пункт 6 статьи 1 законопроекта), «приоритетный инвестиционный проект» (пункт 9 статьи 1 законопроекта), а также основные гарантии прав иностранных инвесторов (глава 5 законопроекта) целесообразно изложить в отдельном проекте закона Донецкой Народной Республики «Об иностранных инвестициях в Донецкой Народной Республике».
Кроме того, при реализации указанных предложений преамбула законопроекта будет соответствовать его содержанию, а его концепция – законодательному опыту Российской Федерации.
Далее в соответствии с пунктом 3 статьи 1 законопроекта «инвестиционный договор – основанный на доброй воле сторон и регулируемый гражданским законодательством Донецкой Народной Республики и настоящим Законом договор, заключаемый с целью урегулирования отношений, возникающих при реализации инвестиционного проекта, создания дополнительных условий и расширения возможностей для его успешной реализации, между субъектами инвестиционной деятельности.
От лица Донецкой Народной Республики инвестиционный договор заключается уполномоченным Правительством Донецкой Народной Республики органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в соответствующей сфере и (или) органом местного самоуправления.
Инвестиционным договором определяются права, обязанности и ответственность сторон, срок действия договора, порядок исполнения и контроля обязательств, взятых на себя сторонами договора, порядок досудебного разрешения споров, а также другие необходимые для реализации инвестиционного проекта условия».
Обращаем внимание на то, что Гражданский кодекс Донецкой Народной Республики, равно как и законодательство Российской Федерации, не содержат законодательного определения договора, регулирующего инвестиционную деятельность.
Кроме того, в настоящее время в Российской Федерации инвестиционный договор представляет собой особый вид договора, заключаемого на основании статьи 421 «Свобода договора» Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой можно заключить договор, специально не предусмотренный нормами права.
Следует отметить, что инвестиционный договор определяет взаимоотношения собственников или титульных владельцев средств, вкладываемых в объекты предпринимательской деятельности, их взаимодействие в процессе реализации инвестиционного проекта, в пользовании им или эксплуатации объекта, в распределении доходов от деятельности или эксплуатации объекта, а также устанавливает право собственности на объект. Сущность всех действий организатора инвестирования ограничивается только реализацией инвестиционного проекта и последующей передачей созданного объекта инвестирования.
К существенным условиям договора согласно части 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации относятся:
1) предмет договора;
2) условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида;
3) условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Договор не может считаться заключенным без достижения соглашения по всем существенным условиям.
Таким образом, разработчик, закрепляя определение понятия «инвестиционный договор», не раскрывает его сущность, стороны и отличительные от иных договоров признаки, однако ссылается на гражданское законодательство, которое не регулирует данный вид договора.
С учетом изложенного пункт 3 статьи 1 законопроекта нуждается в доработке.
Частью 1 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что «действие настоящего Закона распространяется на отношения, связанные с инвестиционной деятельностью, осуществляемой в форме капитальных вложений, а также регулирует отношения, связанные с государственными гарантиями прав инвесторов при осуществлении ими инвестиционной деятельности на территории Донецкой Народной Республики».
В свою очередь, ни в статье 2, ни в иных положениях законопроекта не указано на какие правоотношения не распространяются положения законопроекта.
В частности, ФЗ № 39 не распространяется на отношения, связанные с вложениями инвестиций в банки и иные кредитные организации, а также в страховые организации, которые регулируются соответственно законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности и законодательством Российской Федерации о страховании; на отношения, связанные с вложениями инвестиций с использованием инвестиционных платформ, а также на отношения, которые связаны с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве.
В свою очередь, ФЗ № 160 не распространяется на отношения, связанные: с вложениями иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, а также в страховые организации, и на отношения, определяющие порядок создания и прекращения деятельности на территории Российской Федерации представительств иностранных банков и иных иностранных кредитных организаций; с вложением иностранного капитала в некоммерческие организации для достижения определенной общественно полезной цели, в том числе образовательной, благотворительной, научной или религиозной, которые регулируются законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях; с осуществлением промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности резидентами особой экономической зоны.
Таким образом, статья 2 «Отношения, регулируемые настоящим Законом» законопроекта фрагментарно регулирует вопрос действия положений законопроекта к правоотношениям, регулируемых иными нормативными правовыми актами.
Следовательно, статья 2 законопроекта нуждается в доработке.
Отдельно необходимо отметить, что законопроект не содержит положений относительно взаимодействия органов государственной власти Донецкой Народной Республики с органами местного самоуправления по инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.
В связи с этим предлагаем дополнить законопроект указанными предписаниями.
Пунктом 1 части 2 статьи 9 законопроекта предусмотрены формы и методы, которые используют органы государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.
Вместе с тем, в аналогичной статье 11 ФЗ № 39 выделяются также следующие формы и методы: создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем «расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения», а также «создания и развития сети информационно-аналитических центров, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности».
Предлагаем рассмотреть возможность дополнения пункта 1 части 2 статьи 9 законопроекта указанными формами и методами.
Статья 14 законопроекта «Защита капитальных вложений» частями 3-5 закрепляет положения, которые непосредственно направлены на регулирование полномочий органов государственной власти в сфере защиты и поощрения капиталовложений.
Данные нормы были заимствованы из статьи 4 Федерального закона Российской Федерации от 01.04.2020 № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации».
Такой подход противоречит избранному курсу на гармонизацию собственного законодательства и законодательства Российской Федерации, а также не соответствует предмету регулирования статьи 14 законопроекта.
В связи с этим предлагаем части 3-5 статьи 14 законопроекта исключить.
В части 3 статьи 25 законопроекта предусмотрено, что «юридическое лицо – нерезидент, цель создания и (или) деятельность которого имеют коммерческий характер и которое несет имущественную ответственность по принятым им в связи с осуществлением указанной деятельности на территории Донецкой Народной Республики обязательствам (далее – юридическое лицо – нерезидент)…».
Необходимо отметить, что указанное сокращение используется и ранее по тексту законопроекта (пункт 2 статьи 18, пункт 3 статьи 18, статья 24), в связи с чем предлагаем доработать законопроект в указанной части.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики рекомендует учесть вышеуказанные замечания и предложения.