В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Донецкой Народной Республике» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской правовое регулирование законопроекта направлено на снижение избыточного административного давления на бизнес, стимулирование добросовестности контролируемых лиц и профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, концентрацию усилий контрольных (надзорных) органов на контролируемых лицах, несущих наибольший риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (риск-ориентированный подход), использование более мягких и менее затратных методов контрольной (надзорной) деятельности, не предполагающих непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом, оптимизацию людских, финансовых и материальных расходов на проведение контрольной (надзорной) деятельности, повышение законности, прозрачности и эффективности контрольной (надзорной) деятельности, снижение количества споров при осуществлении контроля.
Основой для разработки законопроекта послужил Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 248), что в полной мере соответствует избранному Донецкой Народной Республики курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Частью 6 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что «виды государственного контроля (надзора), виды муниципального контроля (далее также – вид контроля) устанавливаются в соответствии с частью 7 настоящей статьи».
В свою очередь, в соответствии с частью 7 статьи 1 законопроекта «виды государственного контроля (надзора), виды муниципального контроля устанавливаются законами (далее – закон о виде контроля)».
Считаем неинформативной отсылочную норму части 6 статьи 1 законопроекта, которая направляет к бланкетной части 7 статьи 1 законопроекта.
Кроме того, согласно пункту 57 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики 19.02.2016 № I-494П-НС, «ссылки в статьях на другие статьи, а также на ранее принятые законодательные акты применяются только в том случае, когда необходимо показать взаимную связь правовых норм или избежать повторений».
Отдельно обращаем внимание на то, что аналогичная норма ФЗ № 248 подразделяет виды государственного контроля (надзора) на федеральные, которые устанавливаются федеральными законами и региональные, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, в связи с чем разделение норм на две части является логичным.
Учитывая изложенное предлагаем часть 6 статьи 1 законопроекта исключить.
Пункт 9 части 4 статьи 2 законопроекта определяет, что «положения настоящего Закона не применяются к организации и осуществлению контроля (надзора) за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, некредитных финансовых организаций, надзора в национальной платежной системе». В то же время, в аналогичную норму ФЗ № 248 (пункт 9 части 4 статьи 2) с 1 января 2022 года Федеральным законом от 02.07.2021 № 359-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – ФЗ № 359) вносятся следующие изменения: «после слов «некредитных финансовых организаций,» дополнить словами «лиц, оказывающих профессиональные услуги на финансовом рынке,».
На основании изложенного предлагаем учесть в пункте 9 части 4 статьи 2 законопроекта изменения, вносимые ФЗ № 359 в ФЗ № 248.
Пункт 1 части 1 статьи 4 законопроекта устанавливает, что «к полномочиям органов государственной власти Донецкой Народной Республики в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля относятся: формирование, проведение и реализация на территории Донецкой Народной Республики единой государственной политики в сфере государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе в области обеспечения прав граждан, организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля».
Аналогичное положение закреплено и в пункте 1 части 1 статьи 4 ФЗ № 248: «к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля относятся: формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики в сфере государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе в области обеспечения прав граждан, организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля».
Необходимо отметить, что указанная норма российского законодателя не содержит слово «реализация».
Считаем, что одновременное употребление слов «проведение и реализация» является неуместным в законопроекте, поскольку указанные слова являются близкими по значению.
Таким образом, предлагаем в пункте 1 части 1 статьи 4 законопроекта конструкцию «и реализация» исключить.
В пункте 6 части 7 статьи 22, части 9 статьи 24 содержатся положения о заключении контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба).
Обращаем внимание на то, что в настоящее время в Донецкой Народной Республике остается не принятым закон «Об организации страхового дела», в связи с чем необходимо отложить вступление в силу вышеуказанных пунктов до дня вступления в силу закона, регламентирующего страховую деятельность в Донецкой Народной Республике, в том числе добровольное страхование рисков причинения вреда (ущерба).
Далее положения частей 1, 5 статьи 25, части 7 статьи 26 законопроекта регламентируют, что государственные корпорации и публично-правовые компании могут быть наделены полномочиями по организации и осуществлению контрольных (надзорных) функций.
В то же время в Донецкой Народной Республике остаются не принятыми законы «О некоммерческих организациях» и «О публично-правовых компаниях». В связи с этим не представляется возможным в полной мере реализовать положения частей 1, 5 статьи 25, части 7 статьи 26 законопроекта.
На основании изложенного в законопроекте необходимо предусмотреть отлагательное действие вступления в силу частей 1, 5 статьи 25, части 7 статьи 26 законопроекта.
Кроме того, необходимость отлагательного действия усматривается и при анализе части 2 статьи 27 законопроекта, согласно которой, «квалификационные требования для замещения должности инспектора, относящейся к государственной службе, муниципальной службе, устанавливаются в соответствии с законодательством о государственной службе Донецкой Народной Республики, о муниципальной службе с учетом положений настоящей статьи», поскольку в Донецкой Народной Республике не принят закон «О муниципальной службе».
Частями 9, 10 статьи 29 законопроекта предусмотрено, что на основании докладов о видах контроля Правительством Донецкой Народной Республики ежегодно готовится сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Донецкой Народной Республике.
Требования к подготовке докладов о видах контроля и сводного доклада о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Донецкой Народной Республике устанавливаются Правительством Донецкой Народной Республики».
Исходя из анализа вышеуказанных норм, приходим к выводу, что Правительством устанавливаются требования к подготовке докладов, а также готовится сводный доклад.
В то же время в Российской Федерации сводный доклад готовится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а требования к нему устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Учитывая курс Донецкой Народной Республики на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации часть 9 статьи 29 законопроекта нуждается в доработке.
В части 11 статьи 29 законопроекта не установлен срок, в который Правительство Донецкой Народной Республики направляет сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Народный Совет Донецкой Народной Республики.
Необходимо отметить, что в аналогичной норме ФЗ № 248 (часть 11 статьи 30) сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации направляется Правительством Российской Федерации в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ежегодно не позднее 1 июля.
Таким образом, в части 11 статьи 29 законопроекта необходимо установить срок, в который Правительство Донецкой Народной Республики должно направлять сводный доклад в Народный Совет Донецкой Народной Республики, несмотря на то, что указанная норма вводится в действие только через пол года со дня вступления в силу закона, а именно с 1 июля 2023 года.
Согласно части 12 статьи 29 законопроекта методическое обеспечение оценки результативности и эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется Правительством Донецкой Народной Республики, а согласно части 12 статьи 30 ФЗ № 248 – федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 6 статьи 46 законопроекта.
Учитывая изложенное предлагаем часть 12 статьи 29, часть 6 статьи 46 законопроекта изложить по аналогии с положениями части 12 статьи 30 ФЗ № 248.
В части 5 статьи 32 законопроекта предусмотрено, что «за дачу заведомо ложного заключения эксперт, экспертная организация несут ответственность, предусмотренную законом, о чем они должны быть предупреждены».
В то же время частью 9 статьи 11 Закона Донецкой Народной Республики от 09.07.2015 № 62-IНС «Об аккредитации в республиканской системе аккредитации» предусмотрено, что «аудиторы, эксперты, технические эксперты (в том числе внештатные) в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики несут ответственность за нарушение требований законодательства Донецкой Народной Республики об аккредитации в республиканской системе аккредитации, в том числе за предоставление заведомо ложной информации, содержащейся в экспертном заключении, отчете проверки на месте, за нарушение требований, установленных частями 6 – 8 настоящей статьи».
Кроме того, частью 5 статьи 33 ФЗ № 248 определено, что «за дачу заведомо ложного заключения эксперт, экспертная организация несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, о чем они должны быть предупреждены».
Обращаем внимание на то, что термин «законодательство» является более широким понятием по сравнению с термином «закон».
Таким образом, в части 5 статьи 32 законопроекта целесообразнее использовать именно термин «законодательство», поскольку эксперты за дачу заведомо ложного заключения могут быть привлечены к разным видам ответственности, предусмотренным несколькими законодательными актами.
Аналогичное замечание относится и части 4 статьи 33 законопроекта.
Часть 3 статьи 98 законопроекта определяет, что положения статьи 54 «Членство в саморегулируемой организации» вводятся в действие со дня вступления в силу закона, определяющего правовой статус саморегулируемых организаций.
Вместе с тем, в пункте 2 части 13 статьи 64 законопроекта предусмотрено, что «контрольный (надзорный) орган привлекает к участию в контрольном (надзорном) мероприятии по соответствующему виду контроля саморегулируемую организацию - в отношении контролируемого лица, являющегося членом саморегулируемой организации с обязательным членством (в случае оценки в рамках контрольного (надзорного) мероприятия обязательных требований, контроль (надзор) за которыми относится к предмету деятельности саморегулируемой организации)».
Таким образом, пункт 2 части 13 статьи 64 законопроекта также следует вводить в действие со дня вступления в силу закона, определяющего правовой статус саморегулируемых организаций.
В предложении 1 части 4 статьи 79 законопроекта неверно употреблено слово «потребуются». По смыслу статьи 79 законопроекта и ,исходя из анализа аналогичной нормы ФЗ № 248, необходимо использовать слово «истребуются».
В части 7 статьи 100 законопроекта предусмотрено, что «До введения в эксплуатацию единого реестра видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информационной системы досудебного обжалования, формирование и внесение сведений в указанные информационные системы осуществляются Прокуратурой Донецкой Народной Республики после утверждения Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе правил размещения в сети Интернет общедоступных сведений, утверждаемыми Правительством Донецкой Народной Республики».
Необходимо отметить, что использование слова «Прокуратура» не соответствует системе органов прокуратуры Донецкой Народной Республики, предусмотренной частью 1 статьи 12 Закона Донецкой Народной Республики от 10.09.2018 № 243-IНС «О прокуратуре».
Таким образом, часть 7 статьи 100 законопроекта нуждается в доработке.
Исходя из анализа части 2 статьи 51, части 11 статьи 66, части 6 статьи 72, пункта 4 части 3 статьи 73, части 2 статьи 79, пункта 12 части 2 статьи 90, части 4 статьи 98 можно прийти к выводу о том, что в них неверно указаны отсылочные нормы, в связи с чем предлагаем:
- в части 2 статьи 51 законопроекта цифру «48» заменить цифрой «49»;
- в части 11 статьи 66 законопроекта цифру «58» заменить цифрой «56»;
- в части 6 статьи 72 законопроекта цифру «19» заменить цифрой «20»;
- в пункте 4 части 3 статьи 73 законопроекта цифру «88» заменить цифрой «89»;
- в части 2 статьи 79 законопроекта цифру «19» заменить цифрой «20»;
- в пункте 12 части 2 статьи 90 законопроекта цифру «35» заменить цифрой «36»;
- в части 4 статьи 98 законопроекта цифру «27» заменить цифрой «72».
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики рекомендует учесть указанные замечания и предложения.