В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О развитии сельского хозяйства» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
По тексту законопроекта прослеживается отсутствие единства в использовании конструкции «настоящий Закон». Так, в статье 1, абзаце втором части 1 статьи 7, пункте 3 части 1 статьи 15, наименовании статьи 18 законопроекта используется конструкция «настоящий закон», а в статье 2, части 1 статьи 3, статье 4, части 1 статьи 18 «настоящий Закон». В целях приведения в соответствие терминологии, используемой в законопроекте предлагаем в статье 1, абзаце втором части 1 статьи 7, пункте 3 части 1 статьи 15, наименовании статьи 18 законопроекта конструкцию «настоящий закон» заменить на «настоящий Закон» в соответствующих падежах.
Также, по тексту законопроекта используются конструкции «республиканский бюджет», «Республиканский бюджет». Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики, а именно – «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики». Для приведения в соответствие с Конституцией Донецкой Народной Республики терминологии, используемой в законопроекте, предлагаем:
1) в частях 2-4 статьи 7 законопроекта конструкцию «республиканского бюджета» заменить на «Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики»;
2) в части 2 статьи 12 законопроекта конструкцию «Республиканского бюджета» заменить на «Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики»;
3) в статье 13 законопроекта конструкцию «республиканского бюджета» заменить на «Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
Кроме того, в законопроекте в одном и том же смысле используются термины «государственные закупочные интервенции» и «закупочные интервенции»; «государственные товарные интервенции» и «товарные интервенции». Поскольку частью 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016 года) (далее – Закон № 72-IНС) предусмотрено, что используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования, предлагаем использование указанных терминов привести к единству.
Далее необходимо отметить, что в статье законопроекта допущена стилистическая ошибка, характеризующаяся пропущенным знаком препинания. В связи с этим предлагаем в конце статьи 2 законопроекта поставить точку.
Частью 1 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются физические и юридические лица, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Советом Министров Донецкой Народной Республики, и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем семьдесят процентов за календарный год. Обращаем внимание, что предусмотренная частью 1 статьи 3 деятельность является предпринимательской, поскольку направлена на систематическое получение прибыли от производства и продажи товаров. В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 3 законопроекта слово «физические» заменить словами «физические лица-предприниматели».
Абзацем первым части 2 статьи 8 законопроекта предусмотрено, что республиканская программа утверждается Народным Советом Донецкой Народной Республики на определенный им период не позднее 15 июля года, предшествующего первому году ее действия. Согласно абзацу первому части 1 статьи 10 Закона Донецкой Народной Республики от 02.10.2015 № 80-IHC «О республиканских программах» (далее – Закон № 80-IHC) республиканские программы, разработанные на государственном уровне, утверждаются Народным Советом Донецкой Народной Республики, по представлению Главы Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем абзац первый части 2 статьи 8 законопроекта после слов «Донецкой Народной Республики» дополнить конструкцией «по представлению Главы Донецкой Народной Республики».
Частью 5 статьи 8 законопроекта предусмотрено, что республиканский орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, по согласованию с другими заинтересованными республиканскими органами исполнительной власти до 1 марта последнего года реализации республиканской программы вносит в Совет Министров Донецкой Народной Республики проект республиканской программы на следующий определенный Советом Министров Донецкой Народной Республики период.
В соответствии со статьёй 7 Закона № 80-IHC Совет Министров Донецкой Народной Республики рассматривает концепцию республиканской программы и в случае её утверждения принимает решение о разработке проекта республиканской программы, и постановлением определяет государственных заказчиков и сроки её разработки. Кроме того, абзацем первым части 1 статьи 10 Закона № 80-IHC республиканские программы, разработанные на государственном уровне, утверждаются Народным Советом Донецкой Народной Республики, по представлению Главы Донецкой Народной Республики, что отображено в части 2 статьи 8 законопроекта. Таким образом, Законом № 80-IHC не предусмотрена возможность внесения в Совет Министров Донецкой Народной Республики проекта республиканской программы. Также следует учитывать то, что указанная республиканская программа утверждается Народным Советом Донецкой Народной Республики, по представлению Главы Донецкой Народной Республики, соответственно Совет Министров Донецкой Народной Республики не уполномочен устанавливать предусмотренный частью 5 статьи 8 период.
С учетом вышеизложенного предлагаем положения части 5 статьи 8 законопроекта доработать.
Обращаем внимание, что в статье 10 законопроекта не единообразно применяется терминология. Так, наименование статьи 10 законопроекта изложено следующим образом: «Доклад о ходе и результатах реализации республиканской программы». Однако, в положениях указанной структурной единицы разработчик оперирует иными терминами, а именно – «заключительный отчет о результатах реализации республиканской программы», «отчет», «отчет о ходе и результатах реализации республиканской программы», а также в пункте 1 части 3 статьи 16 законопроекта – «доклад».
Согласно части 1 статьи 28 Закона № 72-IHC, используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.
Далее, частью 1 статьи 10 законопроекта предусмотрено, что республиканский орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, ежегодно, до 15 мая, готовит и опубликовывает заключительный отчет о результатах реализации республиканской программы в предыдущем году. В то же время частью 5 статьи 3 Закона № 80-IHC установлено, что республиканские программы разрабатываются на среднесрочную (на 3-5 лет) и краткосрочную перспективу (на 1 год). Следовательно, законодателем закреплены нормы устанавливающие возможность разработки республиканской программы на несколько лет.
Кроме того, пунктами 8, 9 части 1 статьи 13 Закона № 80-IHC закреплены нормы, предусматривающие, одними из основных стадий разработки и реализации республиканской программы являются: подготовка и оценка ежегодных отчётов о результатах реализации республиканской программы, а в случае необходимости – промежуточных отчётов; подготовка и опубликование на официальном веб-сайте разработчика заключительного отчёта о результатах реализации республиканской программы. При этом согласно абзацу второму части 1 статьи 14 законопроекта государственный заказчик составляет заключительный отчёт о результатах реализации республиканской программы на государственном уровне и представляет его Совету Министров Донецкой Народной Республики, а на местном уровне – главе представительного органа местного самоуправления, вместе с обобщенным выводом о конечных результатах реализации программы не позднее, чем в трехмесячный срок после истечения.
Таким образом, использованная в части 1 статьи 10 законопроекта конструкция «ежегодно, до 15 мая, готовит и опубликовывает заключительный отчет о результатах реализации республиканской программы в предыдущем году» лишена смысла и противоречит Закону № 80-IHC. В связи с этим приходим к выводу, что разработчиком имелся ввиду ежегодный отчёт о результатах реализации республиканской программы указанный в пункте 8 части 1 статьи 13 Закона № 80-IHC, а не заключительный.
Также необходимо отметить, что в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 13 Закона № 80-IHC промежуточные, ежегодные, заключительные отчёты о результатах реализации республиканской программы и обобщенные заключения о конечных результатах реализации республиканской программы согласовываются с республиканским органом исполнительной власти, который осуществляет государственную политику в сфере финансов, и подаются на рассмотрение Совету Министров Донецкой Народной Республики с целью определения эффективности реализации. В связи с этим приходим к выводу о том, что в статье 10 законопроекта разработчиком не учтён тот факт, что заключительный отчёт перед опубликованием подлежит согласованию с республиканским органом исполнительной власти, который осуществляет государственную политику в сфере финансов.
На основании изложенного предлагаем:
1) используемые в статье 10 законопроекта термины «Доклад о ходе и результатах реализации республиканской программы», «заключительный отчёт о результатах реализации республиканской программы», «отчёт», «отчёт о ходе и результатах реализации республиканской программы», а также в пункте 1 части 3 статьи 16 законопроекта – «доклад», привести к единству с учетом положений Закона №80-IHC;
2) часть 1 статьи 10 законопроекта доработать.
Частью 6 статьи 14 законопроекта установлено, что меры по ограничению ввоза сельскохозяйственной продукции на территорию Донецкой Народной Республики и вывоза сельскохозяйственной продукции с территории Донецкой Народной Республики при проведении товарной интервенции, закупочной интервенции устанавливаются распорядительным документом республиканского органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.
Согласно пунктам 1, 2, 7 части 1 статьи 32 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» (в редакции от 24.06.2016) (далее – Закон № 35- IHC) Совет Министров Донецкой Народной Республики в сфере экономики в установленном порядке определяет стратегию и приоритеты социально-экономического развития Донецкой Народной Республики; в установленном порядке вырабатывает структурную и инвестиционную политику и принимает меры по её реализации; в установленном порядке содействует развитию предпринимательства, разрабатывает дополнительные меры по поддержке малого предпринимательства. Исходя из указанных положений, можно прийти к выводу, что меры по ограничению ввоза сельскохозяйственной продукции на территорию Донецкой Народной Республики и вывоза сельскохозяйственной продукции с территории Донецкой Народной Республики при проведении товарной интервенции, закупочной интервенции должны устанавливаться Советом Министров Донецкой Народной Республики.
Также следует обратить внимание на положения Федерального закона Российской Федерации от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ред. от 12.02.2015) (далее – ФЗ «О развитии сельского хозяйства»), взятого за основу данного законопроекта. Так, частью 6 статьи 14 ФЗ «О развитии сельского хозяйства» меры по ограничению ввоза сельскохозяйственной продукции на территорию Российской Федерации и вывоза сельскохозяйственной продукции с территории Российской Федерации при проведении товарной интервенции, закупочной интервенции устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании предложения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.
С учётом направленности законодательства Донецкой Народной Республики на гармонизацию с законодательством Российской Федерации, а также учитывая положения Закона № 35-IHC, предлагаем в части 6 статьи 14 законопроекта слова «распорядительным документом» заменить конструкцией «Советом Министров Донецкой Народной Республики на основании предложения».
Пунктом 6 части 4 статьи 17 законопроекта предусмотрено, что к информации, подлежащей обязательному размещению и обновлению не реже чем один раз в квартал на официальном сайте республиканского органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и на официальных сайтах уполномоченных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, относится информация об обобщении результатов сельскохозяйственной переписи.
За основу данного положения были взяты положения ФЗ «О развитии сельского хозяйства». В то же время указанный пункт не будет действовать на территории Донецкой Народной Республики в связи с отсутствием законодательных актов, регулирующих сельскохозяйственную перепись. Так, в Российской Федерации действует Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005 № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» (в редакции от 01.12.2014), который регулирует отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам организации и проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи, опубликования ее итогов. Основной целью указанного Федерального закона является формирование официальной статистической информации об основных показателях производства сельскохозяйственной продукции и отраслевой структуре сельского хозяйства, о наличии и об использовании его ресурсного потенциала для разработки прогноза развития сельского хозяйства, мер экономического воздействия на повышение эффективности сельскохозяйственного производства.
С учётом изложенного считаем необходимым приостановить действие пункта 6 части 4 статьи 17 законопроекта до принятия законодательства Донецкой Народной Республики о сельскохозяйственной переписи.
Далее необходимо отметить, что наименование статьи 18 законопроекта «Вступление в силу настоящего закона» не соответствует содержанию, поскольку в ней закреплены предписания Совету Министров Донецкой Народной Республики о приведении в соответствие нормативных правовых актов с положениями законопроекта. В связи с этим предлагаем наименование статьи 18 законопроекта изложить следующим образом: «Заключительные и переходные положения».
Анализируя положения исследуемого проекта нормативного правого акта, следует обратить внимание на то, что в настоящий момент в Донецкой Народной Республике отсутствует законодательство, регулирующее правовой статус граждан Донецкой Народной Республики. В связи с чем предлагаем статью 18 законопроекта после части 1 дополнить частью 2 следующего содержания:
«2. До принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Закона, гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, проживающие на территории Донецкой Народной Республики».
Кроме того, Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на следующее.
Законодательный процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативных правовых актов (законов) и принятия нормативных правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.
Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны, осуществляется высшими органами власти в государстве; законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.
В Донецкой Народной Республике законодательный процесс регулируется Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом
№ 72-IНС, Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее – Регламент), а также утверждённым Народным Советом Донецкой Народной Республики Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов.
№ 72-IНС, Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее – Регламент), а также утверждённым Народным Советом Донецкой Народной Республики Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов.
Регламент устанавливает определенные требования к оформлению законопроектов. Так, подпунктом «в» пункта 3 части 1 статьи 93 Регламента установлено, что необходимым условием внесения проекта законодательного или иного нормативного правового акта в Народный Совет Донецкой Народной Республики, кроме всего прочего, является наличие в качестве приложения к законопроекту заключения Министерства финансов Донецкой Народной Республики о возможности или невозможности финансирования дополнительных трат, связанных с принятием проекта закона, из бюджета Республики или иных внебюджетных фондов. В связи с указанным одним из обязательных условий для рассмотрения и принятия законопроекта является необходимость предоставления Министерством финансов Донецкой Народной Республики заключения о возможности финансирования за счет средств Республиканского и местного бюджетов Донецкой Народной Республики расходов, связанных с принятием вносимого проекта.
Кроме того, Законом № 72 – IНС установлена процедура подготовки проекта нормативного правового акта. Так, в соответствии со статьёй 14 Закона № 72-IНС одним из обязательных элементов подготовки проекта нормативного правового акта является проведение правовой и иных необходимых экспертиз. Статьёй 24 Закона № 72-IНС закреплена императивная норма, согласно которой проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Закона. Каких-либо исключений относительно возможности непроведения экспертиз законодателем не предусмотрено. В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 72-IНС проводятся следующие виды экспертиз: правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др. Перечень экспертиз, которым подлежит проект нормативного правового акта, не является исчерпывающим.
Из анализа вышеизложенных норм Закона № 72-IНС следует, что с момента вступления его в силу обязательным условием для принятия каждым правотворческим органом любого вида нормативного правового акта является, кроме прочего, наличие заключений о проведении ряда экспертиз, порядок проведения которых на данный момент нормативно не урегулирован.
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики приходит к выводу, что вышеперечисленные этапы прохождения законопроекта от его внесения до принятия как закона являются обязательными для всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, которое закреплено Конституцией Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.