В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об административной ответственности в отрасли связи» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является совершенствование правового регулирования вопросов привлечения к административной ответственности за правонарушения в отрасли связи до вступления в силу Кодекса Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы об его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Статьей 1 законопроекта предусмотрено следующее:
«Статья 1. Осуществление предпринимательской деятельности в отрасли связи без специального разрешения (лицензии)
1. Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), –
влечет наложение административного штрафа на физических лиц в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц – от двадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей.
2. Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), за исключением случаев, предусмотренных статьями 3, 4, 6, 10 настоящего Закона, –
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».
Обращаем внимание на то, что содержание данной статьи не совпадает с её наименованием, а также выходит за рамки предмета регулирования законопроекта. Так, объективная сторона правонарушений указанных в частях 1 и 2 предусматривает ответственность в сфере предпринимательской деятельности в целом, что формирует вопрос о допустимости закрепления данных положений в законопроекте.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 2 статьи 12 законопроекта.
В целом положения статьи 1 законопроекта основаны на частях 2 и 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В то же время предусмотренные упомянутыми правовыми нормами законопроекта размеры административных штрафов в отношении должностных лиц значительно увеличены по сравнению с Российской Федерацией. Вероятно, разработчик данным шагом намеревался компенсировать концептуальное отличие действующего законодательства об административных правонарушениях Донецкой Народной Республики от КоАП РФ, заключающееся в отсутствии положений об административной ответственности юридических лиц.
Вместе с тем, согласно абзацу второму статьи 15 законопроекта «физические лица-предприниматели, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица».
Аналогичное предписание предусмотрено и в КоАП РФ (примечание к статье 2.4), однако, в случае с представленным законопроектом, подобная модель регулирования приведет к установлению в отношении физических лиц-предпринимателей завышенных по сравнению с законодательным опытом Российской Федерации размеров административных штрафов. Учитывая сложившуюся в государстве социально-экономическую обстановку подобный подход вызывает обоснованные сомнения в своей целесообразности, создает предпосылки к возникновению среди населения социального напряжения, формирует вопрос о соблюдении в законопроекте принципа соразмерности административного взыскания совершенному правонарушению.
Данный недостаток прослеживается и в иных статьях законопроекта.
Далее, состав правонарушения, предусмотренный частью 2 статьи 1 законопроекта, предполагает наличие у субъекта правонарушения специального разрешения (лицензии).
Учитывая данный факт конструкция «за исключением случаев, предусмотренных статьями 3, 4, 6, 10 настоящего Закона» представляется несовершенной в аспекте должного правового регулирования. Так, объективная сторона правонарушений, установленных в статье 3, части 2 статьи 4 законопроекта предполагает отсутствие у субъекта разрешительных документов.
Статьей 3 законопроекта предусмотрен следующий состав административного правонарушения:
«Установка радиоэлектронного средства и (или) излучающего устройства без документов разрешительного характера в сфере пользования радиочастотным ресурсом, –
влечет наложение административного штрафа на физических лиц в размере от одной тысячи пятисот до трех тысяч рублей; на должностных лиц – от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей».
Акцентируем внимание на том, что в данной норме не конкретизируется, что именно подразумевается под «документами разрешительного характера». Данный недостаток может привести к расширенному толкованию нормы, нарушению прав и законных интересов граждан.
Кроме того, исходя из положений части 2 статьи 40 Закона Донецкой Народной Республики от 21.08.2015 № 87-IHC «О радиочастотном ресурсе», право на установку, монтаж конкретных радиоэлектронных средств и излучающих устройств дает заключение об электромагнитной совместимости.
Частью 1 статьи 4 предусматривается закрепление ответственности за «установку радиоэлектронного средства и (или) излучающего устройства вне места, указанного в разрешении на его эксплуатацию».
В то же время, как было упомянуто ранее, право на установку радиоэлектронных средств и излучающих устройств дает заключение об электромагнитной совместимости.
В соответствии с частью 3 статьи 4 законопроекта «нарушение правил пользования радиочастотным ресурсом, не соблюдение Плана использования радиочастотного ресурса Донецкой Народной Республики, нарушение условий свидетельства на пользование радиочастотным ресурсом Донецкой Народной Республики и требований к обладателю свидетельства либо несоблюдение норм или параметров радиоизлучения радиоэлектронного средства и (или) излучающего устройства, –
влечет наложение административного штрафа на физических лиц в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от семи тысяч пятисот до пятнадцати тысяч рублей».
Положения данной нормы основаны на предписаниях схожего состава административного правонарушения КоАП РФ, закрепленного в части 3 статьи 13.4 данного кодифицированного правового акта. При этом в отличие от законопроекта, в качестве альтернативной санкции данного правонарушения российским законодателем предусмотрено «предупреждение», что предполагает возможность снижения финансовой, административной нагрузки на субъект правонарушения.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 1 статьи 5, статьям 7, 11 законопроекта.
Также целесообразно обратить внимание на положения пунктов 2 и 3 примечания к статье 13.4 КоАП РФ, которыми предусмотрено следующее:
«2. При назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного настоящей статьей либо статьей 13.7 настоящего Кодекса, учитываются следующие обстоятельства, отягчающие административную ответственность:
1) совершение длящегося административного правонарушения, продолжительность которого превышает три месяца;
2) создание в результате совершения административного правонарушения радиопомех радиоэлектронным средствам других пользователей радиочастотным спектром.
3. Не влечет административной ответственности использование радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, предназначенных для индивидуального приема программ телевизионного вещания и радиовещания, а также для использования изделий бытовой электроники, не содержащих радиоизлучающих устройств».
Дополнение статьи 4 законопроекта аналогичными предписаниями позитивно отразится на правовом регулировании соответствующей группы правоотношений и будет соответствовать избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Далее, в части 4 статьи 5 законопроекта используется термин «нормативные документы», дефиниция которого не находит своего отражения в законопроекте, Законе Донецкой Народной Республики от 07.08.2015
№ 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC), что создает предпосылки для ее неверного толкования и применения.
Согласно примечанию к статье 5 законопроекта «лицо подвергается административному наказанию, если его действия не содержат уголовно наказуемого деяния». Стоит указать, что в данном примечании не конкретизировано, к каким именно составам правонарушения, закрепленным в законопроекте, оно применимо.
В соответствии со статьей 6 законопроекта «несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений телекоммуникаций, –
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».
В то же время абзацем первым части 7 статьи 17 Закона Донецкой Народной Республики от 11.03.2016 № 114-IHC «О телекоммуникациях» (далее – Закон № 114-IHC) установлено, что «юридические лица, физические лица-предприниматели, физические лица, которые осуществляют строительство телекоммуникационных сетей общего пользования …».
Соответственно, Закон № 114-IHC предполагает возможность осуществления строительства сетей телекоммуникаций физическими лицами, тогда как статья 6 законопроекта предусматривает ответственность только в отношении должностных лиц, что формирует соответствующее противоречие.
Также отметим, что регламентирование ответственности физических лиц по данному составу административного правонарушения прослеживается и в статье 13.7 КоАП РФ, на положениях которой основана статья 6 законопроекта.
Частью 1 статьи 8 законопроекта предусмотрена административная ответственность за «изготовление в целях сбыта либо сбыт заведомо поддельных государственных знаков почтовой оплаты или международных ответных купонов».
Положения данной нормы в целом основаны на предписаниях части 1 статьи 13.10 КоАП РФ. В то же время понятие «государственный знак почтовой оплаты» не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, применяемому в Законе Донецкой Народной Республики от 29.06.2015
№ 64-IHC «О почтовой связи» (далее – Закон № 64-IHC). Так, в данном Законе лишь упоминается конструкция «государственный знак, подтверждающий оплату услуг почтовой связи» (абзац седьмой статьи 1).
Кроме того, Законом № 64-IHC не предполагается использование термина «международный ответный купон». Аналогичное замечание применимо и к упоминаемому в части 2 статьи 8 законопроекта понятию «именные вещи».
При этом стоит указать, что в отличие от Закона № 64-IHC, определения указанных терминов предусмотрены Федеральным законом Российской Федерации от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи».
Указанные недостатки не позволят в должной мере реализовать закрепленные в статье 8 законопроекта положения, создадут предпосылки к нарушению прав граждан.
Далее, наименование статьи 9 «Воспрепятствование уверенному приему радио- и телепрограмм и работе сайтов в сети "Интернет"» законопроекта не соответствует ее содержанию. В частности, указанной статьей предусмотрены только положения о воспрепятствовании уверенному приему радио- и телепрограмм.
Подобный недостаток прослеживается также между частью 2 и наименованием статьи 10 законопроекта.
В части 1 статьи 10 законопроекта используется конструкция «оператор связи». В то же время в Законе № 114-IHC применяет иной термин, а именно – оператор телекоммуникаций, в связи с чем между законопроектом и Законом № 114-IHC прослеживается внутреннее противоречие в указанном аспекте.
Частью 1 статьи 12 законопроекта предусмотрено следующее:
«1. Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) республиканского органа (должностного лица) исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию отрасли связи, –
влечет наложение административного штрафа на физических лиц в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».
Положения указанной части в целом основаны на норме части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, которой предусмотрена ответственность за «невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства».
Исходя из сравнительного анализа указанных составов административных правонарушений, можно прийти к выводу о том, что разработчик в отличие от российского законодателя значительно расширил границы объективной стороны указанного правонарушения. Так, часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ предполагает наличие следующих ключевых условий для наступления ответственности:
- предписание должно быть выдано органом в рамках осуществления государственного надзора (контроля);
- предписание должно содержать требование об устранении нарушений законодательства.
В свою очередь, исходя из содержания части 1 статьи 12 законопроекта, наступление ответственности предполагается за невыполнение любых предписаний органа, вне зависимости от их предмета и содержания.
В соответствии с частью 1 статьи 13 законопроекта «производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, а также обжалование вынесенных постановлений о наложении административных взысканий осуществляется в соответствии с требованиями законодательства об административных правонарушениях, действующего на территории Донецкой Народной Республики».
Акцентируем внимание на том, что в указанной норме, как и законопроекте в целом, не нашло свое отражение регулирование вопроса порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Подобный пробел выступит существенным препятствием для надлежащей реализации норм законопроекта.
Согласно абзацу первому части 2 статьи 13 законопроекта «по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 1-7, 9, 11-12 настоящего Закона, составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях вправе уполномоченные должностные лица республиканского органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию отрасли связи».
Стоит указать, что данная норма предполагает возможность составления протоколов и рассмотрения дел об административных правонарушениях одними и теми же должностными лицами республиканского органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию отрасли связи.
Подобный подход вызывает обоснованные сомнения в своей целесообразности, эффективности и способности обеспечить организацию объективной, беспристрастной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, создает предпосылки для возникновения коррупционных составляющих, нарушения прав и законных интересов граждан.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к абзацу второму части 2, частям 3, 4 статьи 13 законопроекта.
Далее, как упоминалось ранее, составы правонарушений, закрепляемые законопроектом, основаны на законодательном опыте Российской Федерации.
При этом обращаем внимание на то, что рассмотрение дел по составам административных правонарушений, предусмотренных статьей 1, частями 1, 2 статьи 5, статей 8, 11, 12 законопроекта в Российской Федерации (статья 14.1, части 1, 2 статьи 13.5, статья 13.10, часть 1 статьи 19.4, часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ) отнесено к ведению судей (статья 23.1 КоАП РФ).
Кроме того, рассмотрение дел по составам административных правонарушений, предусмотренных статьями 2-4, 6, 7, 10 законопроекта в Российской Федерации (статьи 13.2, 13.3, 13.4, 13.7, 13.8, 13.29, 13.30 КоАП РФ) может осуществляться судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Таким образом, российский законодатель, признавая сложный характер упомянутых административных правонарушений, высокую степень общественно-негативных последствий при их совершении, предусмотрел непосредственное участие суда в их рассмотрении.
В свою очередь, исходя из статьи 13 законопроекта, рассмотрение всех дел об административных правонарушениях, указанных в законопроекте, отнесено к ведению органов исполнительной власти, что, учитывая вышеизложенное, не представляется целесообразным, а также противоречит избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В связи с этим усматривается необходимость в полноценном заимствовании опыта российского законодателя по соответствующему вопросу.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.