В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Семейный кодекс Донецкой Народной Республики и Закон Донецкой Народной Республики «Об опеке и попечительстве» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является совершенствование регулирования деятельности в сфере усыновления и опеки или попечительства, а также исключение проблемных ситуаций, сложившихся при реализации Семейного кодекса Донецкой Народной Республики (далее – СК) и Закона Донецкой Народной Республики от 17.07.2020 № 173-ІІНС «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон № 173-ІІНС).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Частью 4 статьи 125 СК предусмотрено следующее нормативное предписание:
«4. Усыновление детей иностранными гражданами или лицами без гражданства допускается только в случаях, если не представляется возможным передать таких детей на воспитание в семьи граждан Донецкой Народной Республики, постоянно проживающих на территории Донецкой Народной Республики, либо на усыновление родственникам детей независимо от гражданства и места жительства таких родственников.
Дети могут быть переданы на усыновление гражданам Донецкой Народной Республики, постоянно проживающим за пределами территории Донецкой Народной Республики, иностранным гражданам или лицам без гражданства, не являющимся родственниками детей, по истечении 12 месяцев со дня поступления сведений о таких детях в республиканский банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 123 настоящего Кодекса».
В свою очередь, согласно части 5 статьи 172 СК положения части 4 статьи 125 СК распространяются исключительно на:
1) граждан Донецкой Народной Республики, постоянно проживающих за пределами Донецкой Народной Республики на территории государств, с которыми Донецкая Народная Республика заключила соответствующие международные договоры;
2) иностранных граждан, с государствами которых Донецкая Народная Республика заключила соответствующие международные договоры.
В пункте 6 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить указанную часть следующим пунктом:
«3) граждан Донецкой Народной Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Донецкой Народной Республики или Российской Федерации».
Стоит указать, что отсутствие факта признания Российской Федерацией Донецкой Народной Республики предопределяет объективную невозможность возникновения официальных двухсторонних международных, дипломатических отношений между Донецкой Народной Республикой и Российской Федерацией.
В связи с этим, в случае принятия законопроекта, Донецкая Народная Республика будет лишена какой-либо возможности по осуществлению мониторинга и контроля за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории Российской Федерации.
Так, практика осуществления мониторинга и контроля за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории иностранных государств (через консульские учреждения, дипломатические представительства и т.п.) распространена во многих странах (в том числе Украине, Российской Федерации).
Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.03.2000 № 275 «Об утверждении правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства», Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.09.2020 № 1396 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением» предусмотрены следующие меры:
1) постановка на учет детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, консульским учреждением Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа на территории государства проживания усыновителей, а при отсутствии указанного учреждения – дипломатическим представительством Российской Федерации;
2) предоставление представительствами иностранных государственных органов и организаций по усыновлению детей отчетов об условиях жизни и воспитания ребенка в семье усыновителей, подготовленные компетентным органом иностранного государства, на территории которого проживает усыновленный ребенок, в которых должны быть отражены сведения о состоянии здоровья ребенка, его обучении, об эмоциональном и о поведенческом развитии, навыках самообслуживания, внешнем виде и взаимоотношениях в семье, а также приложены фотографии семьи и ребенка на день составления отчетов (предусматривается проведение обследований условий жизни и воспитания ребенка вплоть до совершеннолетия ребенка);
3) требование легализации отчетов об условиях жизни и воспитания ребенка;
4) мониторинг деятельности представительств иностранных государственных органов и организаций по усыновлению детей, который включает в себя сбор, учет, обработку и анализ информации, поступающей в Министерство просвещения Российской Федерации от федеральных органов исполнительной власти, иных заинтересованных органов государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации, компетентных органов иностранных государств, иностранных организаций и от граждан, о деятельности представительств иностранных организаций, в том числе:
а) об отмене усыновления и (или) о переустройстве детей в другую семью;
б) о нарушении прав и законных интересов усыновленного ребенка, гибели усыновленных детей, насилии над усыновленными детьми, жестоком обращении с ними и других действиях, повлекших причинение вреда жизни и здоровью усыновленных детей;
в) о случаях нарушения иностранной организацией и (или) ее представительством, а также их сотрудниками законодательства Российской Федерации в области усыновления.
Кроме того, остается открытым вопрос о нормативном регулировании информирования органов опеки и попечительства Российской Федерации о факте усыновления ребенка гражданином Донецкой Народной Республики или гражданином Российской Федерации, который постоянно проживает на территории Российской Федерации, для последующей реализации данными органами внутригосударственного контроля за условиями жизни и воспитания ребенка в семье усыновителей.
С учетом указанного, учитывая высокую социальную значимость изложенных вопросов (как для государства, так и для общества в целом), при рассмотрении данного предложения разработчика (пункт 6 статьи 1 законопроекта) законодателю необходимо учитывать последующие социально-правовые издержки предоставления возможности усыновлять детей гражданам Донецкой Народной Республики и гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Российской Федерации.
Пунктами 1 и 2 статьи 2 Закона № 173-ІІНС предусмотрены определения терминов «дети, оставшиеся без попечения родителей» и «дети-сироты».
В свою очередь, подпунктами «а», «б» пункта 1 статьи 2 законопроекта предлагается признание упомянутых структурных единиц Закона № 173-ІІНС утратившим силу.
Обращаем внимание на то, что указанные термины применяются по тексту Закона № 173-ІІНС, в связи с чем возникнет вопрос об их содержании и верном толковании. При этом согласно части 2 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC«О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов.
Также отметим, что указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Закона № 173-ІІНС определения основаны на законодательном опыте Российской Федерации и заимствованы из статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – ФЗ № 159).
При этом в Федеральном законе Российской Федерации от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – ФЗ № 48), на положениях которого основан Закон № 173-ІІНС, указанная терминология применяется без закрепления соответствующих дефиниций ввиду регулирования данного вопроса ранее принятым ФЗ № 159 (аналогичный закон в Донецкой Народной Республике отсутствует).
На основании изложенного признание утратившими силу пунктов 1 и 2 статьи 2 Закона № 173-ІІНС может привести к формированию правового пробела и сложностей в определении соответствующей категории лиц, а также не соответствует законодательной практике Российской Федерации.
Частью 2 статьи 18 Закона № 173-ІІНС установлено следующее предписание:
«2. Орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики. Предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного устанавливается Правительством Донецкой Народной Республики. Случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики устанавливаются Правительством Донецкой Народной Республики».
Вместе с тем, пунктом 2 статьи 2 законопроекта предусмотрена замена в предложении четвертом указанной части слов «Правительством Донецкой Народной Республики» словом «законом».
Обращаем внимание на то, что законопроектом не предусмотрены нормы о порядке реализации указанных положений Закона № 173-ІІНС в период до вступления в силу соответствующего законодательного акта, в связи с чем практическая реализация упомянутого предписания части 2 статьи 18 Закона № 173-ІІНС будет невозможной.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанной части.
Подпунктом «а» пункта 4 статьи 2 законопроекта предлагается статью 33 Закона № 173-ІІНС дополнить частью 11 следующего содержания:
«11. Положения частей 5 и 6 статьи 7 настоящего Закона вступают в силу с 1 января 2026 года».
Стоит указать, что положения частей 5 и 6 статьи 7 Закона № 173-ІІНС уже вступили в силу, в связи с чем применение в предлагаемой редакции конструкции «вступают в силу» является юридически некорректным. Аналогичное замечание применимо и к подпункту «б» пункта 4 статьи 2 законопроекта.
Кроме того, частью 6 статьи 7 Закона № 173-ІІНС закреплены положения об установлении Правительством Донецкой Народной Республики требований к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства, необходимым для исполнения ими должностных обязанностей, примерных дополнительных профессиональных программ для работников органов опеки и попечительства, а также порядка разработки методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству.
В качестве обоснования разработчиком в пояснительной записке указано следующее:
«Часть 6 статьи 7 Закона об опеке предусматривает разработку Правительством Донецкой Народной Республики требований к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства. Однако в Республике отсутствуют таковые работники, так как органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, в настоящее время это местные администрации. Проектом закона предлагается приостановить действие данной части, при этом оговаривается необходимость работников органов местного самоуправления, осуществляющих непосредственное ведение дел и координацию деятельности по опеке и попечительству пройти обучение по программе повышения квалификации».
В то же время не усматривается обоснование необходимости установления срока отложения вступления в силу именно до 1 января 2026 года. В частности, из положений законопроекта остается неясным, какое именно событие должно произойти либо какие именно действия планируется провести до 1 января 2026 года для обеспечения последующей реализации положений части 6 статьи 7 Закона № 173-ІІНС. Данный вопрос имеет существенное значение, так как отложение момента вступления указанных положений Закона № 173-ІІНС в силу приведет к отсутствию в правовом поле каких-либо требований к работникам органов опеки и попечительства, что учитывая высокую социальную значимость осуществляемых ими функций, вызывает обоснованные сомнения в аспекте своей целесообразности.
В отношении упоминаемой в пояснительной записке необходимости работников пройти обучение по программе повышения квалификации, законопроектом предусматривается дополнение статьи 35 Закона № 173-ІІНС частью 5 (пункт 6 статьи 2 законопроекта).
Так, абзацем вторым предлагаемой к дополнению части 5 статьи 35 Закона № 173-ІІНС предусмотрено, что «до 1 января 2026 года работники структурных подразделений органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия по непосредственному ведению дел и координации деятельности по опеке и попечительству над малолетними и несовершеннолетними лицами, а также по опеке и попечительству над совершеннолетними недееспособными или не полностью дееспособными физическими лицами, проходят обучение по программе повышения квалификации в порядке, определяемом республиканским органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализацию государственной политики в сфере образования и науки».
Следует подчеркнуть, что из предлагаемой редакции не усматривается императивная обязанность соответствующих работников пройти обучение по программе повышения квалификации, и соответственно, связь данной нормы с положениями об обязательных требованиях к лицам, осуществляющим полномочия по непосредственному ведению дел и координации деятельности по опеке и попечительству. Также отметим, что остается спорным вопрос о распространении данной нормы на новых работников местных администраций, а также о возможности осуществления ими своих полномочий до окончания соответствующего обучения.
Кроме того, остается непонятной причина по которой в законопроекте отдано предпочтение именно повышению квалификации, так как представляется возможным обеспечить временную (до появления органов местного самоуправления) регламентацию требований к соответствующим работникам местных администраций по аналогии с частью 6 статьи 7 Закона № 173-ІІНС.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанных аспектах.
В подпункте «б» пункта 4 статьи 2 законопроекта предлагается статью 33 Закона № 173-ІІНС дополнить частью 5 следующего содержания:
«5. Нормы настоящего Закона в части установления опеки или попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства вступают в силу с 1 января 2026 года».
Как указывает разработчик в пояснительной записке «Законом об опеке введен новый институт возмездной опеки и попечительства, однако его практическая реализация в части заключения договора об осуществлении опеки или попечительства невозможна в настоящих условиях».
Акцентируем внимание на том, что разработчиком не конкретизирована причина невозможности реализации соответствующих положений, в связи с чем возникает вопрос об обоснованности предложенной меры. При этом немаловажным будет указать, что правовой институт возмездной опеки и попечительства предусмотрен действующим СК (часть 7 статьи 147) и основан на законодательном опыте Российской Федерации (ФЗ № 48, Семейный кодекс Российской Федерации).
Помимо этого не приведено обоснование необходимости установления срока отложения вступления в силу соответствующих положений именно до 1 января 2026 года. В частности, из положений законопроекта остается неясным, какое именно событие должно произойти либо какие именно действия планируется провести до 1 января 2026 года для обеспечения реализации положений Закона № 173-ІІНС о возмездной опеке (попечительстве).
В связи с этим предлагаем подпункт «б» пункта 4 статьи 2 законопроекта доработать.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пункта 102 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.