В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменения в статью 29 Закона Донецкой Народной Республики «О геодезии и картографии» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «совершенствование законодательства в сфере геодезии и картографии в части определения лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, установления видов административных правонарушений и размеров административных штрафов».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и разработанного Росреестром проекта Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за совершение правонарушений в сфере геодезии и картографии» (далее – проект Росреестра). При этом большинство предлагаемых к закреплению в законопроекте составов административных правонарушений основано именно на положениях проекта Росреестра.
Акцентируем внимание на том, что проект Росреестра даже не вносился в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и, соответственно, не был предметом рассмотрения российского законодателя.
Более того, положения проекта Росреестра получали неоднозначные (отрицательные) отзывы на стадиях межведомственного согласования и публичных обсуждений. В связи с изложенным будет справедливым вывод о том, что положения проекта Росреестра еще находятся на стадии разработки и характеризуются наличием недостатков.
Таким образом, возникают обоснованные сомнения в способности представленного законопроекта обеспечить эффективное и должное правовое регулирование соответствующей группы правоотношений.
Кроме того, поскольку законопроект основан на не апробированных и не выдержавших законодательных процедур положениях, ответ на вопрос о его соответствии избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации представляется отрицательным. Данные тезисы обретают особый вес в свете того факта, что законопроектом регламентируются вопросы привлечения граждан к юридической ответственности.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается статью 29 Закона Донецкой Народной Республики от 29.08.2016 № 147-IHC «О геодезии и картографии» (далее – Закон № 147-IHC) дополнить частью 5, предусматривающей административную ответственность за нарушение положений законодательства в сфере геодезии и картографии и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Необходимо отметить, что надлежащая реализация предлагаемой к дополнению части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC невозможна по следующим причинам.
Положения данной части законопроекта не являются кодифицированным нормативным правовым актом, в котором должны содержаться все необходимые условия для надлежащего привлечения виновных лиц к ответственности. В частности, отсутствуют указания на:
1) органы (должностные лица), уполномоченные составлять протоколы за совершение соответствующих административных правонарушений;
2) порядок и сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях;
3) положения о порядке обжалования постановлений об административных правонарушениях, что будет нарушать права граждан на судебную защиту, предусмотренные статьей 39 Конституции Донецкой Народной Республики.
Примером отдельного законодательного акта об административной ответственности в соответствующей сфере правоотношений, содержащего вышеуказанные требования, является Закон Донецкой Народной Республики от 26.06.2020 № 167-IIНС «О запрете продажи несовершеннолетним бестабачной никотиносодержащей продукции, электронных систем доставки никотина, а также вовлечения несовершеннолетних в процесс потребления бестабачной никотиносодержащей продукции, электронных систем доставки никотина».
Абзацем первым предлагаемой редакции части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC установлено следующее:
«До вступления в силу Кодекса Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях, дела об административных правонарушениях в сфере геодезии и картографии рассматриваются уполномоченными должностными лицами органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере земельных отношений, в пределах установленных законодательством полномочий».
Таким образом, в отношении вопроса о компетенции по рассмотрению соответствующих дел закрепляется временное регулирование – до дня вступления в силу указанного кодекса.
В то же время в отношении иных абзацев предлагаемой редакции части 5 (также предусматривают положения об административной ответственности) указание на временное регулирование отсутствует, в связи с чем можно прийти к выводу о внутренней несогласованности положений предлагаемой редакции части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC.
Абзацем вторым предлагаемой редакции части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC предусмотрена конструкция «от лица данного органа рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания имеют право…».
С целью предотвращения возникновения предпосылок к различному толкованию указанной конструкции, в данном случае целесообразно конкретизировать структурную единицу, в которой упоминается соответствующий орган (абзац первый предлагаемой редакции части 5).
Абзацем вторым также предусматривается делегирование полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях следующим субъектам:
1) заместителю руководителя органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере земельных отношений, в ведении которого находятся вопросы государственного геодезического надзора, одновременно по должности являющемся главным государственным инспектором Донецкой Народной Республики по государственному геодезическому надзору;
2) руководителю структурного подразделения органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере земельных отношений, в ведении которого находятся вопросы государственного геодезического надзора, одновременно по должности являющемся заместителем главного государственного инспектора Донецкой Народной Республики по государственному геодезическому надзору;
3) должностным лицам органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере земельных отношений, в ведении которых находятся вопросы государственного геодезического надзора, одновременно по должности являющимся государственными инспекторами Донецкой Народной Республики по государственному геодезическому надзору.
Акцентируем внимание на том, что предусмотренный законопроектом перечень не соответствует законодательной практике Российской Федерации.
В частности, статьей 23.58 КоАП РФ установлено, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере геодезии и картографии осуществляют:
1) главный государственный инспектор Российской Федерации по надзору в области геодезии и картографии, его заместители;
2) главные государственные инспектора по надзору в области геодезии и картографии по субъектам Российской Федерации, их заместители.
В свою очередь, иным должностным лицам федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области геодезии и картографии, делегировано только полномочие по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере геодезии и картографии (часть 1 статьи 28.3 КоАП РФ).
Далее, абзацем третьим предлагаемой редакции части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC предусмотрен перечень составов административных правонарушений в сфере геодезии и картографии.
Так, пунктом 2 указанного абзаца предусмотрена административная ответственность за «неуведомление правообладателями объектов недвижимости, на которых находятся пункты государственной геодезической сети, а также пункты геодезических сетей специального назначения органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере земельных отношений, о случаях повреждения или уничтожения таких пунктов, а равно отказ в предоставлении возможности подъезда (подхода) к ним при выполнении геодезических и картографических работ, а также при проведении ремонта и восстановления таких пунктов».
Стоит указать, что указанная норма не корреспондирует с положениями Закона № 147-IHC в части субъекта упомянутого правонарушения, что может привести к фактам необоснованного привлечения граждан к административной ответственности.
В частности, исходя из положений части 2 статьи 25 Закона № 147-IHC, обязанность соответствующего уведомления и предоставления возможности подъезда (подхода) к геодезическим пунктам возложена на «собственников и пользователей земельных участков, на которых размещены геодезические пункты».
Пунктом 4 абзаца третьего предлагаемой редакции части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC определено, что «уклонение от безвозмездной передачи одного экземпляра копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Донецкой Народной Республики – влечет предупреждение или административный штраф в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей».
Анализ данного пункта позволяет говорить о том, что его положения основаны на статье 7.25 «Уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации» КоАП РФ.
При этом предусмотренный законопроектом размер административного штрафа в разы больше, чем в статье 7.25 КоАП РФ.
В частности, в Российской Федерации совершение указанного правонарушения «влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц – от трехсот до пятисот рублей».
Подобный подход, во-первых, вызывает вопросы в аспекте соразмерности административного взыскания совершенному правонарушению (учитывая, в том числе, особенности текущей социально-экономической ситуации в государстве), во-вторых, не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Также следует указать, что в законопроекте за совершение указанного правонарушения предлагается установить одинаковую санкцию для всех возможных групп субъектов правонарушения (физические лица, должностные лица и т.д.).
В пункте 5 абзаца третьего предлагаемой редакции части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC определено, что «несоблюдение условий использования материалов и данных, полученных из государственного картографо-геодезического фонда Донецкой Народной Республики –
влечет наложение административного штрафа на физических лиц в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на физических лиц-предпринимателей и должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей».
Акцентируем внимание на том, что в составе не конкретизировано– несоблюдение каких именно условий будет квалифицироваться как правонарушение (не указан источник их закрепления). Данный недостаток нормы создает явную предпосылку к нарушению прав и законных интересов граждан в аспекте их привлечения к административной ответственности.
Далее, пунктом 6 абзаца третьего предлагаемой редакции части 5 статьи 29 Закона № 147-IHC установлено, что «нарушение требований к выполнению геодезических и картографических работ и их результатам, установленных законодательством –
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».
Стоит указать, что из указанного состава не представляется возможным однозначно определить, какие именно группы лиц (граждане/должностные лица/физические лица-предприниматели) могут быть отнесены к субъектам правонарушения. Соответствующий пробел создаст условия для неверного толкования и применения норм законопроекта, необоснованного привлечения лиц к административной ответственности.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает учесть указанные замечания и предложения.