В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «защита прав и интересов, а также определение государственной политики в сфере социальной поддержки граждан Донецкой Народной Республики, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, либо принимавших участие в ликвидации последствий указанной катастрофы».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС» (далее – Закон РФ). Кроме того, в законопроекте также содержатся нормы, заимствованные из Закона Украины от 28.02.1991 № 796-XII «О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы» (далее – Закон Украины).
Избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия.
Частью 1 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что «гражданам Донецкой Народной Республики гарантируются установленные настоящим Законом возмещение вреда, причиненного их здоровью вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также предоставление мер социальной поддержки».
Следует обратить внимание на то, что в аналогичной норме Закона РФ (часть 1 статьи 3) гражданам также гарантируется возмещение вреда за риск, вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате чернобыльской катастрофы.
При этом пунктами 5 и 6 части 1 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что к гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, на которых распространяется действие настоящего Закона, в том числе относятся:
«5) граждане, переселенные (в том числе выехавшие добровольно) из зоны отселения при условии, что они постоянно проживали в зоне отселения с момента аварии до 28 июня 1989 года;
6) граждане, которые постоянно проживали на территориях зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение в день аварии или которые по состоянию на 1 января 1993 года проживали в зоне отселения не менее двух лет, а на территории зоны с правом на отселение – не менее трех лет и отселены или самостоятельно переселились с этих территорий».
Более того, статьи 10 и 11 законопроекта устанавливают конкретные меры социальной поддержки для вышеуказанных категорий лиц.
На основании изложенного предлагаем в части 1 статьи 3 законопроекта закрепить положения, гарантирующие гражданам возмещение вреда за риск, вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате чернобыльской катастрофы.
Далее, статья 7 законопроекта определяет категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы.
Так, пунктом 1 части 1 статьи 7 установлено, что «к гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, на которых распространяется действие настоящего Закона, относятся граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь, а также инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы из числа …».
При этом статья 8 «Возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы» законопроекта, закрепляющая меры социальной поддержки для граждан, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 7 законопроекта, исходя из своего наименования должна распространяться, в том числе, на граждан, получивших или перенесших не только лучевую болезнь, но также и другие заболевания.
Однако, как отмечалось ранее, к гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, на которых распространяется действие рассматриваемого законопроекта (статья 7), относятся исключительно граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь.
Соответственно, между данными структурными единицами усматривается противоречие.
Кроме того, перечень мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 8 и иными нормами законопроекта, является компиляцией российского и украинского законодательства.
При этом Закон РФ и Закон Украины предусматривают различные подходы к определению категорий лиц, имеющих право на меры социальной поддержки.
Указанное приведет к тому, что для граждан, упомянутых в пункте 2 части 1 статьи 7 законопроекта, будут предусмотрены социальные гарантии, как по статье 8, так и по статье 9 законопроекта. При этом указанные статьи, исходя из своего наименования, должны предусматривать меры социальной поддержки для различных категорий лиц (для граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы и для лиц – участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС соответственно).
Более того, вышеуказанный подход приведет к ситуации, при которой нормы законопроекта не могут быть должным образом реализованы на практике.
Так, согласно пункту 1 статьи 14 законопроекта «к детям, пострадавшим вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, относятся несовершеннолетние дети, которые родились после 26 апреля 1986 года от отца, который на время наступления беременности матери имел основания относиться к категории I, II или III пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, или рожденные матерью, которая на время наступления беременности или во время беременности имела основания относиться к категории I, II или III пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы».
При этом отнесение лиц, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы к категориям I, II или III предусмотрено в Законе Украине (статья 14). В Законе РФ, равно как и в законопроекте, такое деление отсутствует. Одновременно с этим согласно части 2 статьи 37 законопроекта «со дня вступления в силу настоящего Закона на территории Донецкой Народной Республики не будет применяться Закон Украины».
Таким образом, в случае принятия законопроекта в текущей редакции создадутся предпосылки для ухудшения социального положения граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, поскольку меры социальной поддержки таких лиц, а также членов их семей, которые согласно действующему законодательству (Закон Украины, применяемый на основании части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики) устанавливались исходя из категории пострадавших (I, II или III) не смогут быть реализованы по причине отсутствия в законопроекте разделения пострадавших на категории и невозможности дальнейшего применения Закона Украины.
Отдельного внимания заслуживает статья 16 «Граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие участия в ликвидации иных ядерных аварий и испытаний, в военных учениях с применением ядерного оружия, на которых распространяется действие настоящего Закона» законопроекта.
В частности, согласно части 1 статьи 16 законопроекта к гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие участия в ликвидации иных ядерных аварий и испытаний, в военных учениях с применением ядерного оружия относятся:
1) лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча;
2) лица, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
3) граждан из подразделений особого риска;
4) лица, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие разных обстоятельств не по своей вине.
Проведенный анализ вышеуказанной нормы, равно как и всего законопроекта, позволяет прийти к выводу о том, что данная норма не соотносится с предметом регулирования законопроекта, установленным в статье 1, согласно которой «настоящий Закон направлен на защиту прав и интересов, а также определяет государственную политику в сфере социальной поддержки граждан Донецкой Народной Республики, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, либо принимавших участие в ликвидации последствий указанной катастрофы».
Следовательно, положения статьи 16 законопроекта, равно как и иные нормы законопроекта, связанные с регламентацией участия граждан в ликвидации иных ядерных аварий и испытаний, а также в военных учениях с применением ядерного оружия, составляют свой собственный предмет регулирования.
Вследствие этого, чтобы законопроект мог регламентировать данные правоотношения его наименование и предмет регулирования (статья 1) должны быть расширены путем включения в них вышеуказанных правоотношений.
Кроме того, проведенный анализ российского законодательного опыта показал, что на граждан из подразделений особого риска (предусмотрены в пункте 3 части 1 статьи 16 законопроекта) Закон РФ был распространен Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска». Указанный подход представляет интерес для дальнейшей доработки законопроекта.
Далее, в статье 21 законопроекта нарушена логика изложения правовых норм. Так, исходя из анализа содержания данной статьи, части 2 и 3 должны являться пунктами 3 и 4 части 1 статьи 21 законопроекта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает учесть вышеуказанные замечания и предложения.