В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики закона «О некоммерческих организациях» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской законопроект направлен на закрепление особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также возможные формы поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – ФЗ № 7).
Следовательно, законопроект соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Частями 6-8 статьи 1 законопроекта предусмотрено следующее:
«6. Действие части 6 статьи 2, статей 17-26, 29, 30, 36-37, 45 настоящего Закона не распространяется на религиозные организации, зарегистрированные в установленном законом порядке.
7. Действие статьи 18, частей 1, 2-5 статьи 21, статей 30 и 31, абзаца первого части 2 статьи 32 (в части приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на вере в качестве вкладчика), части 1 статьи 38, частей 3, 4, 15, 19 и 27 статьи 45 настоящего Закона не распространяется на бюджетные учреждения.
8. Действие статьи 18, частей 1, 2 - 5 статьи 21, статей 25, 26, 28, 23 и 31, абзаца первого части 2 (в части приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на вере в качестве вкладчика), части 3 и части 5 (за исключением абзаца четвертого) статьи 24, пункта 1 статьи 30, пунктов 3, 3.1, 5, 7, 10 и 14 статьи 45 настоящего Закона не распространяется на казенные учреждения».
Указанные нормы основаны на положениях частей 4-4.2 статьи 1 ФЗ № 7.
Вместе с тем, исходя из анализа указанных частей можно прийти к выводу о том, что в них неверно указаны отдельные отсылочные нормы, в связи с чем предлагаем:
- в части 6 статьи 1 законопроекта цифру «37» заменить цифрой «38»;
- в части 7 статьи 1 законопроекта цифру «27» заменить цифрой «25»;
- в части 8 статьи 1 законопроекта цифру «23» заменить цифрой «30», цифру «24» заменить цифрой «32», цифру «30» заменить цифрой «38», цифры «3.1, 5, 7, 10, 14» заменить цифрами «4, 15, 19, 25, 29».
Частью 5 статьи 14 законопроекта предусмотрено, что «бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Донецкой Народной Республики, республиканским органом исполнительной власти, местной администрацией муниципального образования, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме».
Обращаем внимание, что в данной части допущена стилистическая ошибка, а именно после слов «органа местного самоуправления» пропущено слово «полномочия».
Кроме того, частью 5 статьи 14 законопроекта не предусмотрено, что бюджетное учреждение может осуществлять полномочия органа исполнительной власти по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, что закреплено в части 5 статьи 9.2 «Бюджетное учреждение» ФЗ № 7, на которой основана рассматриваемая структурная единица законопроекта.
С учетом указанного предлагаем часть 5 статьи 14 законопроекта доработать в указанной части.
Частью 4 статьи 21 законопроекта предусмотрено, что «лицо, которое ранее являлось руководителем или входило в состав руководящего органа общественного или религиозного объединения либо иной организации, в отношении которых по основаниям, предусмотренным законом судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности, не может быть учредителем некоммерческой организации в течение десяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда».
Данная часть основана на положениях части 1.2-1 статьи 15 ФЗ № 7. Вместе с тем, в части 1.2-1 статьи 15 ФЗ № 7 указаны конкретные законы, которыми предусмотрены основания принятия судом решения о ликвидации или запрете деятельности, а именно: Федеральный закон Российской Федерации от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – ФЗ № 114), Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее – ФЗ № 35).
Следует отметить, что аналогичные законы приняты и в Донецкой Народной Республике, а их положения основаны на положениях ФЗ № 114 и ФЗ № 35 соответственно.
С учетом изложенного предлагаем в части 4 статьи 21 законопроекта слова «законом» заменить словами «Законом «О противодействии экстремистской деятельности» либо Законом Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 № 46-ΙНС «О противодействии терроризму».
В части 4 статьи 23 «Преобразование некоммерческой организации» законопроекта дана ссылка на пункт 5 статьи 121 Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики (далее – ГК). Указанная ссылка соответствует ссылке, закрепленной в части 4 статьи 17 ФЗ № 7, на положениях которой основана статья 23 законопроекта. Вместе с тем статья 121 Гражданского кодекса Российской Федерации утратила силу, а статья 121 ГК закрепляет основные положения о крестьянском (фермерском) хозяйстве. В свою очередь, вопросы преобразования ассоциации (союза) закреплены в части 4 статьи 138 ГК.
На основании изложенного предлагаем часть 4 статьи 23 законопроекта доработать.
Далее, в абзаце первом части 8 статьи 37 законопроекта используется конструкция «настоящего пункта», в которой допущена логическая ошибка. В связи с этим предлагаем в указанном абзаце слова «настоящего пункта» заменить словами «настоящей части».
Частью 8 статьи 41 законопроекта предусмотрена следующая норма:
«Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечней, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, а также порядок и условия предоставления во владение и (или) в пользование включенного в них государственного и муниципального имущества устанавливаются Правительством Донецкой Народной Республики».
Стоит указать, что единственным распорядителем муниципального имущества являются соответствующие органы местного самоуправления. Соответственно, закрепление за Правительством Донецкой Народной Республики полномочий по определению условий предоставления во владение и (или) в пользование объектов муниципальной собственности ограничивает конституционную гарантию самостоятельного решения местным самоуправлением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (часть 2 статьи 82 Конституции Донецкой Народной Республики).
Также отметим, что ФЗ № 7 в аналогичной норме предусматривает регулирование вопросов предоставления во владение и (или) в пользование муниципального имущества только на основании муниципальных нормативных правовых актов.
На основании изложенного предлагаем в части 8 статьи 41 законопроекта слова «Правительством Донецкой Народной Республики» заменить словами «соответственно Правительством Донецкой Народной Республики, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».
В части 11 статьи 41 законопроекта используется конструкция «арбитражный суд», которая не в полной мере соответствует Закону Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 241-IHC «О судебной системе Донецкой Народной Республики». В частности, данный Закон оперирует конструкцией «Арбитражный суд Донецкой Народной Республики».
В связи с этим предлагаем в части 11 статьи 41 законопроекта конструкцию «арбитражный суд» заменить на «Арбитражный суд Донецкой Народной Республики».
Согласно пункту 7 части 1 статьи 41 законопроекта к полномочиям органов государственной власти по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций относится «содействие региональным программам поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
Стоит указать, что при заимствовании положений ФЗ № 7 разработчиком в данной норме не были учтены особенности административно-территориального деления Донецкой Народной Республики, которое не предполагает наличие «регионов».
Кроме того, в части 2 указанной статьи законопроекта используется конструкция «муниципальные программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», что свидетельствует о применении разного терминологического аппарата в рамках статьи 41 законопроекта.
В связи с этим предлагаем в пункте 7 части 1 статьи 41 законопроекта слово «региональным» заменить словом «муниципальным».
В абзаце втором части 8 статьи 45 законопроекта используется термин «правовой акт», который не предусмотрен Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC). В частности, Законом № 72-IHC предусмотрено использование другого термина, а именно – «нормативный правовой акт».
На основании изложенного и с целью приведения положений законопроекта в соответствие с нормами Закона № 72-IHC предлагаем в абзаце втором части 8 статьи 45 законопроекта термин «правового акта» заменить на «нормативного правового акта».
В соответствии с абзацем вторым части 9 статьи 45 законопроекта «структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации ежегодно представляет в уполномоченный орган аудиторское заключение, если иное не предусмотрено международным договором Донецкой Народной Республики».
Подобное положение очевидно направлено на обеспечение контроля деятельности иностранных некоммерческих организаций, финансируемых из иностранных источников.
При этом следует указать, что в аналогичной норме ФЗ № 7 предусмотрено требование о том, что соответствующее аудиторское заключение должно быть составлено российской аудиторской организацией (российским индивидуальным аудитором).
Представляется, что это требование обеспечивает объективность аудита и независимость его результатов от интересов финансовых доноров иностранных некоммерческих организаций.
С целью совершенствования правового регулирования соответствующей группы правоотношений предлагаем абзац второй части 9 статьи 45 законопроекта дополнить аналогичным требованием.
Частью 4 статьи 47 предусмотрена следующая норма:
«Положения частей 3, 4, 6 и 7 статьи 14 настоящего Закона в части формирования и утверждения государственных (муниципальных) заданий для бюджетного учреждения вводятся в действие со дня вступления в силу Бюджетного кодекса Донецкой Народной Республики».
Следует указать, что в Донецкой Народной Республике уже принят и вступил в силу законодательный акт, регулирующий бюджетные правоотношения в Донецкой Народной Республике и устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства Донецкой Народной Республики, организации и функционирования бюджетной системы – Закон Донецкой Народной Республики от 28.06.2019 № 46-IIHC «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике» (далее – Закон № 46-IIHC).
В связи с этим можно прийти к выводу об отсутствии принципиальных препятствий для перспективы вступления силу вышеуказанных положений законопроекта, так как существует возможность внесения изменений в Закон № 46-IIHC.
В части 9 статьи 47 предусмотрена следующая норма:
«Статья 46 настоящего Закона вступает в силу со дня вступления в силу Кодекса Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях».
В свою очередь, статьей 46 законопроекта предусмотрено, что «некоммерческая организация в случае нарушения положений законопроекта несет ответственность в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Таким образом, предполагается вступление в силу законопроекта без положений об ответственности за его нарушение. Обращаем внимание на то, что подобный подход вызывает сомнения в своей целесообразности и не сможет обеспечить эффективное регулирование законопроектом правоотношений, в которых участвуют некоммерческие организации.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанной части.
В части 2 статьи 48 законопроекта используется конструкция «законов и нормативных правовых актов», которая является юридически некорректной и противоречит Закону № 72-IHC.
Так, согласно пункту 7 части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC «закон – нормативный правовой акт, регулирующий основные вопросы государственной и общественной жизни, обладает высшей юридической силой после Конституции Донецкой Народной Республики по отношению к другим нормативным правовым актам».
Соответственно, термин «нормативный правовой акт» охватывает, в том числе и законы.
В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 48 законопроекта слова «законов и нормативных правовых актов» заменить конструкцией «законов и иных нормативных правовых актов».
Абзацем третьим части 1 статьи 49 законопроекта предусмотрено, что «организации, созданные до вступления в силу настоящего Закона, целью создания которых не является получение прибыли могут быть реорганизованы путем преобразования в некоммерческие организации по решению Правительства Донецкой Народной Республики в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона».
Вместе с тем, согласно абзацу третьему части 5 статьи 1642 Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики «адвокатские объединения, организации (учреждения) объединения граждан, частные организации (учреждения), благотворительные организации, общественные союзы, творческие союзы и другие профессиональные организации, организации работодателей, объединения совладельцев многоквартирных домов, органы самоорганизации населения подлежат преобразованию в общественные организации, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, учреждение и другие организационно-правовые формы некоммерческих организации в соответствии с настоящим Кодексом либо ликвидации в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Кодекса».
Сравнительный анализ указанных норм позволяет говорить о том, что между ними существует внутреннее противоречие. Указанный недостаток может повлечь за собой формирование соответствующей коллизии, что негативно отразится на эффективности правового регулирования статуса некоммерческих организаций.
В связи с этим предлагаем абзац третий части 1 статьи 49 законопроекта доработать в указанном аспекте.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.