В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «формирование законодательной базы для надлежащего осуществления финансового мониторинга в Донецкой Народной Республике в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма.».
Проведенный анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на соответствующих предписаниях Федерального закона Российской Федерации от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – ФЗ № 115-ФЗ), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Пунктом 19 части 1 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что «финансирование терроризма – предоставление или сбор средств либо оказание банковских или финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 229-235, 237, 240, 254, 255, 322-326, 328, 329-3301, 422, 431, 432 Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики, либо для материального обеспечения или иной поддержки организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений».
Следует отметить, что указанная структурная единица законопроекта, в отличие от положений ФЗ № 115-ФЗ) включает в понятие «финансирование терроризма» предоставление или сбор средств либо оказание банковских или финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения таких преступлений как «Организация экстремистского сообщества» (статья 329 Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики (далее – УК), «Организация деятельности экстремистской организации» (статья 330 УК), «Финансирование экстремистской деятельности» (статья 3301 УК).
При этом в действующем законодательстве Донецкой Народной Республики (равно как и в законодательстве Российской Федерации) понятия «терроризм» и «экстремизм» нетождественны.
Так, в Донецкой Народной Республике приняты Законы Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 № 46-IHC «О противодействии терроризму», от 29.05.2015 № 51-IHC «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – Закон № 51-IHC).
Так, пунктом 1 части 1 статьи 1 Закона № 51-IHC предусмотрено, что экстремистская деятельность (экстремизм):
а) деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:
- насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Донецкой Народной Республики;
- подрыв безопасности Донецкой Народной Республики;
- захват или присвоение властных полномочий;
- создание незаконных вооруженных формирований;
- публичное оправдание терроризма или публичные призывы к осуществлению террористической деятельности;
- разжигание расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;
- унижение национального достоинства;
- осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;
- пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;
б) пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой, кроме воспроизведенной непосредственно на предметах религиозного культа, предметах народных культур, орнаментах архитектуры;
в) публичные призывы к осуществлению указанной деятельности или массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление в целях массового распространения;
г) финансирование указанной деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению указанных действий, в том числе путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств.
Пунктом 2 указанной части Закона № 51-IHC предусмотрено, что экстремистская организация – общественное или религиозное объединение либо иная организация, в отношении которых по основаниям, предусмотренным настоящим Законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности.
Из указанных понятий следует, что экстремистскими организациями следует считать, например, организации, осуществляющие пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой, но не имеющие своей целью осуществление (либо призывы к осуществлению) террористической деятельности.
Безусловно, экстремизм и экстремистские организации представляют угрозы для безопасности Донецкой Народной Республики, однако формально (исходя из действующего законодательства) отнести преступления экстремисткой направленности к террористическим не представляется возможным.
Дополнительным аргументом в пользу указанной позиции является и то, что законодателем Донецкой Народной Республики (также как и российским) вышеуказанные виды преступлений как самостоятельные. Так, экстремистские преступления отнесены к преступлениям против государственной власти, а террористические – к преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка. Соответственно, у указанных преступлений различен родовой объект.
Таким образом, пункт 19 части 1 статьи 3, равно как и иные положения законопроекта, нуждаются в доработке в указанном аспекте.
Согласно части 1 статьи 7 законопроекта «операция (сделка) подлежит обязательному контролю в случае, если сумма, на которую она осуществляется, равна или превышает 50 тысяч российских рублей либо равна сумме в валюте, отличной от российского рубля, эквивалентной 50 тысяч российских рублей, или превышает ее, и по своему характеру относится к одному из следующих видов операций (сделок):
1) помещение драгоценных металлов, драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий или иных ценностей в ломбард;
2) скупка, купля-продажа драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий;
3) сдача на комиссию, под залог или в скупку ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней без оттисков пробирных клейм или с признаками фальшивых оттисков пробирных клейм;
4) получение денежных средств, которые служат условием участия физического лица в виде платы за участие в азартных играх, а также выплата денежных средств физическому лицу в виде выигрыша, полученного от участия в азартных играх;
5) выплата, передача или предоставление физическому лицу денежных средств в виде выигрыша, полученного от участия в лотерее;
6) осуществление почтового перевода».
Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту «в Российской Федерации по аналогичным операциям установлена граничная сумма 600 000,00 российских рублей (рассчитывается нарастающим итогом по всем операциям клиента)».
При этом разработчиком приводятся данные средней заработной платы в Российской Федерации, а также в Донецкой Народной Республике и на основании этих данных указывается, что «было принято решение установить следующие граничные суммы: 50 000,00 российских рублей – по разовой операции с драгоценными металлами и (или) драгоценными камнями (сдача в ломбард, купля-продажа).
Следует отметить, что указанный вопрос требует дополнительного обсуждения на базе профильного Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики на предмет своей целесообразности.
Статья 9 законопроекта регламентирует права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.
Данная статья основана на положениях аналогичной статьи ФЗ № 115-ФЗ (статья 7). В то же время, в отличие от опыта российского законодателя, в статью 9 законопроекта не были включены отдельные нормы, которые представляются необходимыми для регулирования соответствующей сферы правоотношений.
В частности, в данной структурной единице не предусмотрены: положения о размере и порядке взимания оператором единой биометрической системы платы за предоставление банкам информации о степени соответствия предоставленных биометрических персональных данных биометрическим персональным данным клиента (часть 5.9 статьи 7); об обязанности банков соблюдать установленные ограничения по осуществлению отдельных операций при идентификации клиента (часть 5.10 статьи 7); об обязанности уполномоченного органа направлять информацию, представленную организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в Центральный банк (часть 13.2 статьи 7) и другие положения.
На основании изложенного и с целью совершенствования положений законопроекта рекомендуем обеспечить максимальное соответствие статьи 9 законопроекта законодательному опыту Российской Федерации.
Абзацем первым части 34 статьи 9 законопроекта предусмотрено, что «Центральный Республиканский Банк, а также банки … вправе открывать и вести счета (вклады) клиентов – физических лиц, предоставлять кредиты клиентам – физическим лицам, а также осуществлять переводы денежных средств по таким счетам по их поручению без их личного присутствия после проведения идентификации клиентов – физических лиц путем установления и подтверждения достоверности сведений о них, определенных настоящим Законом, с использованием единой биометрической системы …».
Обращаем внимание на то, что указанная норма не в полной мере соответствует российскому законодательному опыту. Так, в аналогичной норме ФЗ № 115-ФЗ (пункт 5.8 статьи 7) предусмотрено, что сведения указанных клиентов полежат установлению и подтверждению также с использованием системы идентификации и аутентификации, а не только единой биометрической системы.
В связи с этим предлагаем абзац первый части 34 статьи 9 законопроекта после слов «путем установления и подтверждения достоверности сведений о них, определенных настоящим Законом, с использованием» дополнить словами «единой системы идентификации и аутентификации и».
Статьей 13 законопроекта предусмотрены дополнительные меры противодействия финансированию терроризма. В частности предусмотрена процедура замораживания (блокирования) денежных средств или иного имущества указанных организации или физического лица.
Стоит отметить, что указанной статьей не учитывается ситуация, при которой замороженные денежные средства (имущество) выступают единственным источником обеспечения жизнедеятельности физического лица. Соответственно, в случае принятия текущей редакции статьи 13 законопроекта указанная категория лиц будет лишена возможности обеспечить свою жизнедеятельность.
С целью совершенствования правового регулирования данного вопроса целесообразно обратиться к законодательному опыту Российской Федерации. Так, частью 4 статьи 7.4 ФЗ № 115 установлено следующее:
«В целях обеспечения жизнедеятельности физического лица, в отношении которого принято решение о замораживании (блокировании) его денежных средств или иного имущества, а также проживающих совместно с ним членов его семьи, не имеющих самостоятельных источников дохода, межведомственным координационным органом, осуществляющим функции по противодействию финансированию терроризма, принимается решение о назначении этому лицу ежемесячного гуманитарного пособия в размере, не превышающем 10 000 рублей. Выплата указанного пособия осуществляется за счет замороженных (блокированных) денежных средств или иного имущества, принадлежащих получателю пособия».
На основании изложенного предлагаем рассмотреть возможность дополнения статьи 13 законопроекта аналогичной нормой.
В пункте 1 части 3 статьи 15 законопроекта используется конструкция «проекты законов, нормативных правовых актов», которая является юридически некорректной и противоречит Закону Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC).
Так, согласно пункту 7 части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC «закон – нормативный правовой акт, регулирующий основные вопросы государственной и общественной жизни, обладает высшей юридической силой после Конституции Донецкой Народной Республики по отношению к другим нормативным правовым актам».
Соответственно, термин «нормативный правовой акт» охватывает, в том числе и законы.
В связи с этим предлагаем в пункте 1 части 3 статьи 15 законопроекта конструкцию «проекты законов, нормативных правовых актов» заменить конструкцией «проекты законов и иных нормативных правовых актов».
В части 7 статьи 15 законопроекта используется термин «республиканский бюджет», который не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, используемому в Конституции Донецкой Народной Республики.
Так, Конституцией Донецкой Народной Республики предусмотрена конструкция «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики» в качестве официального наименования государственного бюджета государства.
В связи с этим предлагаем в части 7 статьи 15 законопроекта слова «республиканского бюджета» заменить словами «Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
Статьей 18 законопроекта предусмотрены положения об информировании компетентных органов иностранных государств о запрете отдельным категориям лиц иметь недвижимость, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Донецкой Народной Республики, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Перечень указанных в статье категорий лиц был изложен с учетом соответствующего перечня, закрепленного в Законе Донецкой Народной Республики от 29.12.2017 № 208-IHC «О запрете отдельным категориям лиц иметь недвижимость за пределами территории Донецкой Народной Республики, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Донецкой Народной Республики, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее – Закон № 208-IHC).
Вместе с тем при изложении норм статьи 18 законопроекта не нашли своего отражения следующие особенности, закрепленные в статье 10 Закона № 208-IHC:
«1. Действие настоящего Закона не распространяется на счета (вклады), наличные денежные средства и ценности в банках, расположенных на территории Российской Федерации, российские финансовые инструменты и недвижимое имущество, расположенное на территории Российской Федерации.
2. Действие настоящего Закона не распространяется на владение ценными бумагами, долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций и недвижимым имуществом на территории Украины, которые были приобретены до вступления в силу настоящего Закона, если отчуждение такого имущества не было возможно по независящим от воли собственника причинам, включая невозможность въезда на территорию Украины, и при условии отсутствия фактов такого въезда».
В связи с этим рекомендуем указать в статье 18 законопроекта отсылку на то, что информирование компетентных органов осуществляется с учетом положений Закона № 208-IHC.
Пунктом 6 части 1 статьи 28 законопроекта предусмотрена административная ответственность за воспрепятствование отдельными лицами проведению проверок либо неисполнение предписаний, выносимых органами в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Стоит указать, что предметом регулирования анализируемого законопроекта является также противодействие финансированию распространения оружия массового уничтожения.
В связи с этим предлагаем пункт 6 части 1 статьи 28 после слов «финансированию терроризма» дополнить словами «или финансированию распространения оружия массового уничтожения». Также отметим, что указанное дополнение в полной мере соответствует законодательному опыту Российской Федерации (часть 3 статьи 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)).
Пунктом 7 части 1 статьи 28 законопроекта в качестве альтернативной санкции за совершение административного правонарушения указана «дисквалификация на срок от одного года до трех лет».
Вместе с тем действующее на территории Донецкой Народной Республики законодательство об административных правонарушениях не предусматривает такого вида административного наказания, что обуславливает невозможность применения указанной санкции.
С учетом изложенного предлагаем в пункте 7 части 1 статьи 28 законопроекта конструкцию «или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет» исключить.
Частями 2-5 статьи 28 законопроекта закреплены особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения.
В то же время законопроектом не предусмотрена норма о возможности обжалования в судебном порядке решений, принятых по результатам рассмотрения дела.
В связи с этим предлагаем дополнить статью 28 соответствующими положениями.
Также обращаем внимание на часть 6 статьи 28 законопроекта, которая предусматривает ответственность за оказание финансовой поддержки терроризму.
Стоит указать, что санкцией данной статьи предусмотрена возможность назначения административного штрафа юридическим лицам.
В то же время, действующее на территории Донецкой Народной Республики законодательство об административных правонарушениях (Кодекс Украины об административных правонарушениях), концептуально не предусматривает возможность привлечения юридических лиц к ответственности за совершение административных правонарушений.
Кроме того, в законопроекте отсутствуют положения о порядке и сроках производства по рассмотрению дел об административном правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 28 законопроекта. В свою очередь, указанные положения содержатся в Кодексе Украины об административных правонарушениях, на который отсутствует отсылка.
В связи с этим в отношении части 6 статьи 28 законопроекта необходимо либо закрепить указанный порядок, либо указать отсылочную норму на действующее на территории Донецкой Народной Республики законодательство об административных правонарушениях, как это было сделано в части 3 статьи 28 законопроекта в отношении составов правонарушений, закрепленных в части 1 и 2 данной статьи.
Помимо этого, в части 6 статьи 28 законопроекта не предусмотрено какой именно субъект уполномочен составлять протоколы по соответствующему составу административного правонарушения, что формирует значительный правовой пробел.
В связи с этим предлагаем часть 6 статьи 28 законопроекта доработать с учетом указанных замечаний и предложений.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.