В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики закона «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «совершенствование правового регулирования понятий, видов и форм нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Донецкой Народной Республике, порядка их подготовки, проведения экспертиз, опубликования (обнародования), вступления в силу».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается часть 1 статьи 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC«О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) изложить в новой редакции.
В отличие от действующей редакции части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC, в законопроекте отсутствуют определения понятий «законодательная инициатива», «законодательные акты», «международный договор», «свод законодательства», «уровень юридической силы нормативного правового акта», «уполномоченный орган», «субъекты правотворческой деятельности».
Вместе с тем большинство из указанных понятий употребляются в дальнейшем по тексту Закона № 72-IHC или могут быть применены для разъяснения терминологии, используемой в иных нормативных правовых актах Донецкой Народной Республики.
Далее, в пункте 13 предлагаемой редакции части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC (пункт 1 статьи 1 законопроекта) предусмотрено определение понятия «обнародование нормативного правового акта» – доведение нормативного правового акта до сведения неопределенного круга лиц посредством опубликования его в официальных печатных изданиях или размещения (опубликования) на официальном сайте (портале, в сетевом издании, информационной системе), определенном в качестве источника официального опубликования нормативных правовых актов.
В свою очередь, в действующей редакции Закона № 72-IHC под обнародованием нормативного правового акта понимается «доведение нормативного правового акта до всеобщего сведения, путем официального опубликования его в официальных печатных изданиях, а также на официальном сайте правотворческого органа».
Следовательно, предлагаемая редакция предполагает возможность обнародования нормативного правового акта либо в печатном издании, либо на официальном сайте, в то время как действующая редакция указывает на необходимость опубликования в печатном издании и на официальном сайте.
В пункте 17 предлагаемой редакции части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC (пункт 1 статьи 1 законопроекта) предусмотрено определение понятия «правотворчество» – деятельность правотворческих органов в пределах своей компетенции по разработке, изданию (принятию), изменению, признанию утратившими силу нормативных правовых актов.
Обращаем внимание на то, что изменение, а также признание утратившими силу нормативных правовых актов осуществляется путем издания (принятия) нормативного правового акта.
С учетом изложенного пункт 1 статьи 1 законопроекта нуждается в доработке.
Подпунктом «б» пункта 2 статьи 1 законопроекта предлагается часть 9 статьи 5 Закона № 72-IHCизложить в следующей редакции:
«В форме положений принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие статус коллегиальных органов или совещательных органов (комиссий, советов, президиумов и тому подобных), государственных органов и органов местного самоуправления, их структурных подразделений или регулирующие часть, группу однородных отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования».
Необходимо отметить, что статус Верховного Суда Донецкой Народной Республики, Судебного департамента при Верховном Суде Донецкой Народной Республики, Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики, Министерства государственной безопасности, Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики урегулированы законом, а не положением.
Кроме того, в с соответствии с абзацем вторым части 3 статьи 1611 Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики «Правоспособность органов государственной власти, иных государственных органов, образованных (созданных) в соответствии с законами, возникает со дня вступления в силу таких законов и прекращается со дня вступления в силу законов, предусматривающих упразднение (ликвидацию) таких органов, если иное не установлено законами. В отношении указанных органов принятие (издание) отдельных нормативных правовых актов распорядительного характера об их образовании (создании) не требуется».
В связи с этим предлагаем подпункт «б» пункта 2 статьи 1 законопроекта доработать.
В соответствии с частью 1 предлагаемой редакции статьи 23 Закона № 72-IHC (пункт 5 статьи 1 законопроекта) «проект нормативного правового акта до его внесения (представления) в правотворческий орган подлежит согласованию с заинтересованными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Анализ вышеуказанных положений не позволяет прийти к однозначному выводу относительно возможности их реализации, поскольку согласно пункту 16 предлагаемой редакции части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC (пункт 1 статьи 1 законопроекта) «правотворческие органы – уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные правом издания (принятия) нормативных правовых актов».
Таким образом, локальный нормативный правовой акт, разработанный государственным органом, никуда не вносится, а принимается (издается) этим же государственным органом, однако часть 1 предлагаемой редакции статьи 23 Закона № 72-IHC предполагает его внесение в правотворческий орган.
На основании изложенного предлагаем часть 1 предлагаемой редакции статьи 23 Закона № 72-IHC доработать.
Подпунктом «б» пункта 6 статьи 1 законопроекта предлагается в части 5 статьи 271 Закона № 72-IHC цифру «1» исключить.
Так, частью 5 статьи 271 Закона № 72-IHC предусмотрено, что «положения частей 1, 4 и 7 статьи 27 настоящего Закона распространяются на подзаконные нормативные правовые акты».
Вместе с тем согласно части 1 статьи 27 Закона № 72-IHC «в случаях, когда необходимо разъяснить цели и мотивы принятия (издания) закона, основные задачи, которые перед ним стоят, закон может иметь вступительную часть – преамбулу. Нормы права в преамбулу не включаются».
Кроме того, подпунктом «в» пункта 6 статьи 1 законопроекта предлагается статью 271 Закона № 72-IHC дополнить частью 6 следующего содержания:
«Подзаконные нормативные правовые акты, кроме нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики и Правительства Донецкой Народной Республики, должны содержать вступительную часть – преамбулу.
Преамбула подзаконного нормативного правового акта, кроме нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики и Правительства Донецкой Народной Республики, должна содержать ссылку на соответствующую структурную единицу нормативного правового акта, предусматривающего полномочия (компетенцию) правотворческого органа на издание (принятие) нормативного правового акта, а также краткую информацию о необходимости и цели принятия нормативного правового акта. Нормы права в преамбулу не включаются».
Учитывая изложенное, разработчиком предлагается исключить возможность использования преамбулы в нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики и Правительства Донецкой Народной Республики, что является нецелесообразным, а также сделать ее обязательной для иных нормативных правовых актов.
Обращаем внимание на то, что любой подзаконный нормативный правовой акт, равно как и закон, должен разъяснять цель (нормы права из которой он исходит), задачи и мотивы принятия (издания) такого акта.
В связи с этим предлагаем подпункты «б», «в» пункта 6 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 7 статьи 1 законопроекта предлагается главу 7 «Экспертиза проектов нормативных правовых актов» Закона № 72-IНС изложить в новой редакции.
В частности, частью 1 предлагаемой редакции статьи 31 Закона № 72-IНС предусмотрено, что «проект нормативного правового акта подлежит обязательной правовой экспертизе, которая осуществляется уполномоченными структурными подразделениями, специалистами правотворческого органа, подготовившего проект нормативного правового акта, организациями, находящимися в ведении органа, подготовившего проект нормативного правового акта (ведомственная экспертиза)».
Из указанного следует, что обязательной правовой экспертизе подлежат как проекты ведомственных нормативных правовые актов, так и проекты нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики, Народного Совета Донецкой Народной Республики, Правительства Донецкой Народной Республики.
Обращаем внимание на нецелесообразность проведения ведомственной экспертизы в отношении локальных нормативных правовых актов издаваемых этим же органом, поскольку в разработке данных нормативных правовых актов и так принимает участие юридическое подразделение.
Кроме того, законопроект не содержит предписаний относительно обязательности (необязательности) направления результатов правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики, Народного Совета Донецкой Народной Республики, Правительства Донецкой Народной Республики в данные органы государственной власти.
Отдельно следует указать, что в случае принятия законопроекта, содержащего положения о необходимости проведения правовой экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, в предлагаемой к дополнению статье 325 Закона № 72-IНС «Порядок и методика проведения правовой экспертизы» (пункт 7 статьи 1 законопроекта) необходимо закрепить нормы об установлении порядка проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов Верховного Суда Донецкой Народной Республики, Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики и Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики этими органами.
С учетом изложенного предлагаем положения предлагаемой редакции части 1 статьи 31 и статьи 325 Закона № 72-IНС (пункт 7 статьи 1 законопроекта) доработать в указанной части.
В соответствии с предлагаемой редакцией части 2 статьи 32 Закона № 72-IНС (пункт 7 статьи 1 законопроекта) «основными критериями оценки нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта при проведении правовой экспертизы являются … соответствие Конституции Донецкой Народной Республики, законам и иным нормативным правовым актам высшей юридической силы, совместимость с нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы по отношению к проекту нормативного правового акта».
В рассматриваемой структурной единице законопроекта, в отличие от действующей редакции статьи 31 Закона № 72-IНС, содержащей аналогичные положения, не предусмотрены такие критерии оценки нормативного правового акта, как качество; возможная эффективность; наличие отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.
В связи с этим статья 32, в редакции пункта 7 статьи 1 законопроекта, нуждается в доработке.
Далее, согласно части 3 предлагаемой редакции статьи 321 Закона № 72-IНС (пункт 7 статьи 1 законопроекта) «независимая правовая экспертиза нормативного правового акта проводится независимым экспертом без ограничения срока проведения такой экспертизы, за исключением случаев, когда независимая правовая экспертиза проводится по инициативе правотворческого органа.
В случае проведения независимой правовой экспертизы нормативного правового акта по инициативе правотворческого органа предельный срок проведения правовой экспертизы нормативного правового акта устанавливается инициатором проведения независимой правовой экспертизы».
Вместе с тем указанные положения уже фактически отражены и частично противоречат абзацу второму части 1 предлагаемой редакции статьи 321 Закона № 72-IНС, которым установлено, что «независимая правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится в пределах срока, установленного правотворческим органом для приема заключений по результатам независимых правовых экспертиз».
С учетом изложенного предлагаем часть 3 предлагаемой редакции статьи 321 Закона № 72-IНС (пункт 7 статьи 1 законопроекта) исключить.
В соответствии с абзацем первым части 1 предлагаемой к дополнению статьи 326 Закона № 72-IНС (пункт 7 законопроекта) «по результатам проведения правовой экспертизы составляется экспертное заключение, содержащее информацию о субъекте, уполномоченном проводить правовую экспертизу, реквизиты нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, выводы о соответствии (несоответствии) нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта Конституции Донецкой Народной Республики, законам и иным нормативным правовым актам Донецкой Народной Республики, а также выводы о юридико-техническом оформлении нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта».
Вместе с тем в указанном абзаце не учтено, что заключение должно также содержать сведения об обоснованности выбора вида и формы нормативного правового акта, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений. При этом наличие вышеуказанных сведений предусматривается в предлагаемой редакции статьи 32 Закона № 72-IНС.
В связи с этим предлагаем положения абзаца первого части 1 предлагаемой к дополнению статьи 326 Закона № 72-IНС (пункт 7 статьи 1 законопроекта) доработать в указанной части.
Пунктом 1 части 4 статьи 37 Закона № 72-IНС в редакции, предлагаемой пунктом 8 статьи 1 законопроекта, предусмотрено следующее:
«Не подлежат государственной регистрации нормативные правовые акты, не обладающие признаками, указанными в части 1 настоящей статьи, а также:
1) нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики, Народного Совета Донецкой Народной Республики, Правительства Донецкой Народной Республики и Президиума Правительства Донецкой Народной Республики, Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики».
В то же время данным пунктом не предусмотрено, что регистрации также не подлежат нормативные правовые акты Верховного Суда Донецкой Народной Республики, который относится к судебной ветви власти и не может быть подконтролен либо подотчетен республиканскому органу исполнительной власти в сфере юстиции.
Кроме того, сама процедура государственной регистрации нормативных правовых актов предполагает осуществление указанных действий лишь в отношении актов органов исполнительной власти.
Например, в Российской Федерации согласно Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Постановлению Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, принятые (изданные) исключительно федеральными органами исполнительной власти.
С учетом изложенного предлагаем пункт 1 части 4 предлагаемой редакции статьи 37 Закона № 72-IНС (пункт 8 статьи 1 законопроекта) после слов «Народного Совета Донецкой Народной Республики,» дополнить словами «Верховного Суда Донецкой Народной Республики,».
Аналогичное замечание применимо и к нормативным правовым актам Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики и Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики.
Частью 3 предлагаемой редакции статьи 37 Закона № 72-IНС (пункт 8 статьи 1 законопроекта) предусмотрено, что «государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (нормативные правовые акты, срок действия которых не определен, временные нормативные правовые акты), в том числе нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера».
В свою очередь, согласно пункту 5 части 4 предлагаемой редакции статьи 37 Закона № 72-IНС «не подлежат государственной регистрации нормативные правовые акты, не обладающие признаками, указанными в части 1 настоящей статьи, а также… временные акты, срок действия которых истек».
Исходя из анализа вышеуказанных положений можно прийти к выводу о том, что предписания части 3 предлагаемой редакции статьи 37 Закона № 72-IНС противоречат пункту 5 части 4 предлагаемой редакции статьи 37 Закона № 72-IНС, в связи с чем нуждаются в доработке.
Подпунктом «б» пункта 10 статьи 1 законопроекта предлагается Закон № 72-IHC дополнить статьей 382 «Отмена государственной регистрации нормативного правового акта».
В соответствии с частью 1 предлагаемой редакции статьи 382 Закона№ 72-IHC«государственная регистрация нормативного правового акта подлежит отмене на основании соответствующего судебного решения или акта прокурорского реагирования, которые содержат прямые указания на необходимость отмены государственной регистрации нормативного правового акта».
Необходимо отметить, что Закон Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 243-IHC«О прокуратуре» (далее – Закон № 243-IHC) не предусматривает возможности отмены государственной регистрации нормативного правового акта на основании акта прокурорского реагирования.
Таким образом, в подпункте «б» пункта 10 статьи 1 законопроекта конструкцию «или акта прокурорского реагирования» необходимо исключить либо внести соответствующие изменения в Закон № 243-IHC.
Абзацем первым части 1 статьи 40 в редакции, предлагаемой пунктом 12 статьи 1 законопроекта, предусмотрено, что порядок официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Донецкой Народной Республики, устанавливается Главой Донецкой Народной Республики.
С учетом того, что Правительство Донецкой Народной Республики является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Донецкой Народной Республики (часть 2 статьи 75 Конституции Донецкой Народной Республики) представляется целесообразным дополнительно обсудить предложенную разработчиком редакцию части 1 статьи 40 на заседании профильного Комитета.
Частью 1 предлагаемой редакции статьи 44 Закона № 72-IHC (пункт 15 статьи 1 законопроекта) предусмотрено, что «подзаконные нормативные правовые акты вступают в силу по истечении 10 дней со дня их первого официального опубликования (обнародования), если иное не установлено самим нормативным правовым актом, но не ранее даты первого официального опубликования (обнародования) нормативного правового акта».
Обращаем внимание на то, что указанные положения в полной мере соответствуют действующей редакции части 1 статьи 44 Закона № 72-IHC.
Вместе с тем, ввиду того, что разработчик не закрепляет определение понятия «локальный нормативный правовой акт», содержащийся в пункте 9 части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC под подзаконные нормативные правовые акты будут подпадать ведомственные приказы всех государственных органов, в том числе тех, которые не направляются на государственную регистрацию.
Учитывая изложенное законопроект необходимо дополнить определением понятия «локальный нормативный правовой акт».
Далее, в соответствии с частью 5 предлагаемой редакции статьи 45 Закона № 72-IHC(пункт 16 статьи 1 законопроекта) «запрещено привязывать прекращение действия нормативного правового акта (его структурных единиц) к дате вступления в силу, принятия, издания, первого официального опубликования (обнародования) еще не изданных (не принятых) либо официально не опубликованных нормативных правовых актов».
Следует указать на нецелесообразность закрепления подобных предписаний в Законе № 72-IHC ввиду текущих реалий законодательного поля Донецкой Народной Республики.
В частности, отсутствие Кодекса об административных правонарушениях влечет за собой принятие множества законов, устанавливающих административную ответственность до принятия кодифицированного нормативного правового акта.
Следовательно, в целях недопущения действия различных нормативных правовых актов, регламентирующих одни и те же правоотношения законодателем и осуществляется привязка прекращения действия нормативного правового акта (его структурных единиц) к дате вступления в силу, принятия, издания, первого официального опубликования (обнародования) еще не изданных (не принятых) либо официально не опубликованных нормативных правовых актов.
На основании изложенного часть 5 предлагаемой редакции статьи 45 Закона № 72-IHC(пункт 16 статьи 1 законопроекта) необходимо исключить.
Пунктом 22 статьи 1 законопроекта предлагается статью 68 Закона № 72-IHC дополнить частью 2 следующего содержания:
«До 1 января 2022 года официальным опубликованием нормативных правовых актов органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных органов, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации в соответствии с законами или положениями о таких органах, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающего правовой статус организаций или имеющего межведомственный характер, прошедшего государственную регистрацию в республиканском органе исполнительной власти, реализующем государственную политику в сфере юстиции, считается первая публикация его полного текста в официальном печатном издании или первое размещение (опубликование) его полного текста на сайте соответствующего правотворческого органа.
До 1 января 2022 года правотворческие органы, указанные в абзаце первом настоящей части, обязаны не позднее 5 рабочих дней со дня первого размещения (опубликования) нормативного правового акта в официальном печатном издании или на официальном сайте направлять такой нормативный правовой акт и его электронную копию в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для размещения в Государственной информационной системе нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики».
Далее, статьей 2 законопроекта предлагается приостановить действие абзаца второго части 4 статьи 39, статьи 42 Закона № 72-IНС.
Обращаем внимание на то, что положения абзаца второго части 4 статьи 39, статьи 42 Закона № 72-IНС фактически закрепляют идентичные пункту 22 статьи 1 законопроекта предписания, в связи с чем целесообразно пункт 22 статьи 1 и статью 2 законопроекта исключить.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает учесть вышеуказанные замечания и предложения.