В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об охране атмосферного воздуха» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 2 части 1 статьи 1 законопроекта предусмотрено определение понятия «вредное (загрязняющее) вещество – химическое или биологическое вещество или смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду».
В то же время, в пункте 17 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 38-IHC«Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 38-IHC) содержится определение понятия «загрязняющее вещество – вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду». Полагаем, что единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. С учётом изложенного предлагаем пункт 2 части 1 статьи 1 законопроекта привести в соответствие с положениями пункта 17 части 1 статьи 1 Закона № 38-IHC.
Далее, пунктом 12 части 1 статьи 1 законопроекта закреплено, что охрана атмосферного воздуха – система мер, осуществляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, физическими лицами-предпринимателями и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду. Обращаем внимание на то, что понятие «физическое лицо-предприниматель» охватывается понятием «физическое лицо». В связи с этим предлагаем в пункте 12 части 1 статьи 1 законопроекта конструкцию «, физическими лицами-предпринимателями» исключить. Аналогичное замечание относится и к положениям статьи 21 законопроекта.
В статье 3 законопроекта закреплены основные принципы управления в сфере охраны атмосферного воздуха. Необходимо отметить, что в указанной статье отсутствует принцип научной обоснованности, системности и комплексности подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей среды в целом. Данный принцип фактически на законодательном уровне закрепит основу устойчивого развития государства в сфере охраны атмосферного воздуха, которая предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех областей социальной жизни.
С учётом изложенного предлагаем статью 3 законопроекта дополнить пунктом 7 следующего содержания: «научной обоснованности, системности и комплексности подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей среды в целом».
В части 1 статьи 2 и далее по тексту законопроекта используется конструкция «других законов и иных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики». Поскольку в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (с изменениями от 24.06.2016) (далее – Закон № 72-IНС) закон является нормативным правовым актом, предлагаем в части 1 статьи 2 и далее по тексту законопроекта конструкцию «других законов и» исключить.
Статьёй 12 законопроекта регламентированы общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на атмосферный воздух. Обращаем внимание на то, что предложенной редакцией статьи 12 законопроекта не установлен запрет выбросов в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена. Закрепление в законопроекте соответствующей нормы обеспечит дополнительную защиту общественных отношений в сфере охраны атмосферного воздуха. На основании изложенного предлагаем статью 12 законопроекта дополнить частью следующего содержания: «Запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена».
Немаловажным также является и то, что принятие данной правки будет в полной мере соответствовать законодательной практике Российской Федерации (часть 7 статьи 15 Федерального закона Российской Федерации от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее – ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»)).
Частью 4 статьи 15 законопроекта предусмотрено, что проектирование и производство транспортных и других передвижных средств и установок, в отработанных газах которых содержание вредных (загрязняющих) веществ превышает технические нормативы или нормативы негативного физического воздействия на атмосферный воздух, запрещается. Вместе с тем, указанная статья не содержит предписаний, запрещающих эксплуатацию указанных передвижных средств и установок. В связи с этим предлагаем в части 4 статьи 15 законопроекта слова «Проектирование и производство» заменить на «Проектирование, производство и эксплуатация».
В соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 16 законопроекта «не допускается сжигание вышеуказанных отходов на территории юридических лиц и населенных пунктов, за исключением случаев, когда такая деятельность осуществляется с использованием специальных установок и при условии обеспечения требований, установленных законодательством в сфере охраны атмосферного воздуха».
Акцентируем внимание на том, что для комплексного и всестороннего обеспечения реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду является целесообразным данный запрет установить и в отношении хранения, захоронения и обезвреживания загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ. Также отметим, что данное предложение в полной мере соответствует опыту российского законодателя (часть 1 статьи 18 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). С учётом изложенного предлагаем абзац второй части 1 статьи 16 законопроекта доработать.
Частью 3 статьи 17 законопроекта закреплены следующие предписания: «При получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, физические лица-предприниматели, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды.
Информация о неблагоприятных метеорологических условиях представляется республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере охраны окружающей среды, который обеспечивает государственный контроль и надзор за проведением юридическими лицами, физическими лицами-предпринимателями согласованных мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах хозяйственной и иной деятельности».
Необходимо отметить, что указанная статья законопроекта не устанавливает нормы относительно порядка предоставления органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды данной информации непосредственно заинтересованным лицам, требований к составу и содержанию такой информации, порядку её опубликования. Следует указать, что предоставление данной информации заинтересованным лицам (в том числе юридическим лицам, физическим лицам-предпринимателям, имеющим источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух) имеет ключевое значение для своевременного и оперативного проведения мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах хозяйственной и иной деятельности.
В связи с вышеуказанным предлагаем часть 3 статьи 17 законопроекта дополнить абзацем следующего содержания: «Порядок представления информации о неблагоприятных метеорологических условиях, требования к составу и содержанию такой информации, порядок ее опубликования и предоставления заинтересованным лицам устанавливаются органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды».
Согласно части 1 статьи 21 законопроекта: «Под государственным контролем и надзором в сфере охраны атмосферного воздуха понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, физическими лицами-предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее – юридические лица, физические лица-предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с законодательством в сфере охраны атмосферного воздуха (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок и других мероприятий по контролю и надзору, принятия предусмотренных законодательством Донецкой Народной Республики мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, физическими лицами-предпринимателями и физическими лицами своей деятельности».
Обращаем внимание на то, что категории «контроль» и «надзор» имеют разную правовую природу и не могут быть объединены в рамках одного определения понятия, как это было допущено в законопроекте. Так, контроль следует относить скорее к управленческой функции, осуществление которой направлено на корректировку поведения подконтрольных объектов (органов и организаций, находящихся в административном или имущественном подчинении у контролирующего лица (органа)) в целях достижения соответствия этой деятельности поставленным задачам.
В свою очередь надзор является исключительно государственной функцией, сущность которой состоит в постоянной проверке соблюдения закона поднадзорным объектом (органы государственной власти, местного самоуправления, неопределенный круг юридических и физических лиц) с последующим инициированием процедуры привлечения его к юридической ответственности в случае нарушения законодательства независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности. Таким образом, анализ положений части 1 статьи 21 законопроекта позволяет говорить о том, что в данном случае идет речь исключительно о государственном надзоре в сфере охраны атмосферного воздуха.
Кроме того, законопроектов не рассматривается вопрос проведения государственного надзора в сфере охраны атмосферного воздуха в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления, ограничиваясь лишь физическими и юридическими лицами.
На основании изложенного предлагаем:
1) по тексту законопроекта понятие «государственный контроль и надзор» заменить на «государственный надзор» во всех падежах;
2) часть 1 статьи 21 после слов «пресечение нарушений», а также после слов «обязательных требований при осуществлении» дополнить конструкцией «органами государственной власти, органами местного самоуправления,».
Немаловажным также является и то, что принятие данных правок будет в полной мере соответствовать законодательной практике Российской Федерации (статья 24 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).
Далее, следует указать на некорректность используемой в части 2 статьи 21 законопроекта конструкции «нормативными правовыми Главы Донецкой Народной Республики». Так, в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 1 Закона № 72-IНС нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права. В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 21 законопроекта конструкцию «нормативными правовыми» заменить конструкцией «нормативными правовыми актами».
Пунктом 8 части 3 статьи 21 законопроекта предусмотрено предписание следующего характера: «Должностные лица органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны окружающей среды, в порядке, установленном Советом Министров Донецкой Народной Республики, имеют право подавать в установленном законодательством порядке иски о возмещении вреда (ущерба), причиненного окружающей среде и ее компонентам в результате нарушений обязательных требований, а также на привлечение их судом к участию в деле по этим вопросам».
Поскольку порядок и основания привлечения судом к участию в деле представителей органов государственной власти (в том числе и органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны окружающей среды), равно как и других лиц, регламентированы процессуальным законодательством Донецкой Народной Республики предлагаем в пункте 8 части 3 статьи 21 законопроекта конструкцию «, а также на привлечение их судом к участию в деле по этим вопросам» исключить.
В соответствии с пунктом 2 статьи 25 законопроекта для обеспечения охраны атмосферного воздуха проводятся организационно-экономические мероприятия, которые предусматривают участие в финансировании экологических мероприятий и строительстве объектов экологического назначения. Исходя из анализа вышеуказанных предписаний, невозможно прийти к единому выводу, участие какого именно субъекта подразумевается в данной структурной единице законопроекта. В связи с этим предлагаем пункт 2 статьи 25 законопроекта после слова «участие» дополнить словом «государства».
Статьёй 33 законопроекта предлагается внести изменение в статью 1 Закона Донецкой Народной Республики от 10.04.2015 № 40-IHC «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения» (далее – Закон № 40-IHC), изложив её в иной редакции.
Так, указанные изменения лишь приводят структуру статьи 1 Закона № 40-IHC в соответствие с требованиями Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС, исключают понятие «технический регламент» и дополняют понятием «санитарно-защитная зона».
Таким образом, предлагаемые изменения не повлияют на реализацию положений данного законопроекта. Также отметим, что положения статьи 33 законопроекта не являются предметом его правового регулирования. С учётом вышеизложенного предлагаем статью 33 законопроекта исключить.
Частью 2 статьи 34 законопроекта предусмотрено следующее: «До вступления в силу законодательства, регулирующего правоотношения в сфере нормирования, нормирование в сфере охраны атмосферного воздуха осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики».
Необходимо отметить, что на данный момент нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики, регулирующие нормирование в сфере охраны атмосферного воздуха отсутствуют. Следовательно, для регулирования указанной сферы деятельности необходима разработка и принятие Главой Донецкой Народной Республики соответствующих нормативных правовых актов. В то же время, согласно пункту 3 части 1 статьи 5 законопроекта к полномочиям Совета Министров Донецкой Народной Республики относится установление порядка нормирования в сфере охраны атмосферного воздуха. Подпунктом «а» пункта 1 части 1 статьи 32 законопроекта установлено, что Совету Министров Донецкой Народной Республики с целью создания надлежащих условий для реализации данного законопроекта в течение шести месяцев со дня вступления в силу законопроекта необходимо привести свои нормативные правовые акты в соответствие с законопроектом и принять нормативные правовые акты, предусмотренные данным законопроектом.
Исходя из изложенного можно прийти к выводу о том, что законопроектом возложена обязанность по принятию соответствующих нормативных правовых актов (в том числе связанных с нормированием в сфере охраны атмосферного воздуха) на Совет Министров Донецкой Народной Республики, в связи с чем представляется излишним возложение таких же обязанностей на Главу Донецкой Народной Республики. С учётом изложенного предлагаем часть 2 статьи 34 исключить.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.