В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О семенах и посадочном материале» (далее – законопроект).
Данный законопроект определяет основные принципы производства и оборота семян и посадочного материала, а также порядок осуществления государственного контроля над ними на территории Донецкой Народной Республики.
Изучение законопроекта свидетельствует о том, что настоящий проект нормативного правового акта имеет как преимущества, так и недостатки юридического характера, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
По тексту законопроекта неоднократно используется конструкция «нормативно – правовой акт». Учитывая, что Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016 года) (далее – Закон № 72-IНС) не закреплено такое понятие как «нормативно – правовой акт», а в пункте 1 части 1 статьи 11 вышеуказанного Закона дано определение понятию «нормативный правовой акт», предлагаем по тексту законопроекта юридическую конструкцию «нормативно – правовой акт» заменить на «нормативный правовой акт».
Также отметим, что в законопроекте в одном и том же смысле используются термины «Реестр сортов растений» и «Реестр сортов». Поскольку частью 1 статьи 28 Закона № 72 – IНС предусмотрено, что используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования, предлагаем использование указанных терминов привести к единству.
В статье 1 законопроекта закреплены определения терминов, употребляемых в исследуемом проекте нормативного правового акта. Согласно абзацу 5 пункта 23 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 №I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов) «термины в законопроекте должны использоваться в том значении, которое установлено действующим законодательством и располагаться в алфавитном порядке».
Кроме того, пунктом 9 части 1 статьи 1 законопроекта закрепляется определение понятию «категории семян и посадочного материала». В зависимости от этапа воспроизводства сортов сельскохозяйственных растений, разработчик определяет категории семян, которые закрепляет в подпунктах «а, б, в». В абзацах 1 – 14 подпункта «в» пункта 9 части 1 законопроекта дается определение понятий «оригинальные семена; оригинальные сорта сельскохозяйственного растения; элитные семена», а также устанавливается каким именно органом государственной власти: утверждается положение о регистрации оригинатора сорта сельскохозяйственного растения; число поколений репродукционных семян; какие растения относятся к посадочному материалу. Следует отметить, что абзацы 3, 4, 6 – 13 подпункта «в» пункта 9 части 1 статьи 1 законопроекта не относятся к определению понятия «категории семян и посадочного материала».
Согласно пункту 39 Правил юридико-технического оформления законопроектов «части статьи обозначаются арабской цифрой с точкой. Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Структурной единицей пункта является подпункт, обозначаемый строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой (за исключением букв «ё», «й», «ь», «ъ»)».
На основании изложенного предлагаем статью 1 законопроекта привести в соответствие с требованиями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
В абзаце 3 подпункта «в» пункта 9 части 1, части 3 статьи 13 законопроекта используется конструкция «Государственный реестр селекционных достижений». Так, в соответствии с частью 1 статьи 25 Закона № 72 - IНС текст нормативного правового акта должен излагаться лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально - делового стиля литературного языка и юридической терминологии. Отметим, что разработчиком в тексте законопроекта не определен порядок, механизм ведения Государственного реестра селекционных достижений, не закреплено его определение. С целью установления определенности и исключения противоречий предлагаем в части 1 статьи 1 законопроекта закрепить определение термина «Государственный реестр селекционных достижений».
В абзаце 9 подпункта «в» пункта 9, пункте 11 части 1 статьи 1 законопроекта используется наименование республиканского органа исполнительной власти – «Министерство агропромышленной политики и продовольствия». В соответствии с пунктом 24 Правил юридико-технического оформления законопроектов наименования органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики в тексте законопроекта приводятся в соответствие с Законом Донецкой Народной Республики от 24 апреля 2015 года № 35-IНС «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики», как правило, не указываются, вместо этого используются общие наименования – «орган исполнительной власти». Например, для обозначения центральных органов исполнительной власти используется формулировка «республиканский орган исполнительной власти, реализующий политику в сфере…».
С учётом изложенного предлагаем в абзаце 9 подпункта «в» пункта 9, пункте 11 части 1 статьи 1 законопроекта конструкцию «Министерство агропромышленной политики и продовольствия» заменить на «республиканский орган исполнительной власти, реализующий политику в сфере агропромышленной политики».
В пункте 28 части 1 статьи 1 законопроекта допущена стилистическая ошибка, характеризующаяся повторением одного и тоже слова, а именно, «инспектирование – складское, лабораторное и лабораторное оценивания…». С учётом изложенного предлагаем в пункте 28 части 1 статьи 1 законопроекта конструкцию «лабораторное и» исключить.
Статьёй 3 законопроекта предусмотрено, что к субъектам семеноводства и питомниководства относятся юридические и физические лица, занимающиеся производством, хранением, реализацией и иным способом введения в оборот семян и посадочного материала в соответствии с законом. Поскольку производство, хранение и реализация семян и посадочного материала урегулировано данным законопроектом, предлагаем в статье 3 законопроекта слово «законом» заменить на конструкцию «настоящим Законом».
Аналогичное замечание относится:
- к пункту 4 части 1 статьи 6 законопроекта, которым предусмотрено, что к полномочиям республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере агропромышленной политики, относится принятие нормативно-правовых актов относительно производства, реализации и использования семян и посадочного материала в соответствии с законом;
- к пункту 4 части 1 статьи 7 законопроекта, которым предусмотрено, что к полномочиям органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере контроля и надзора в сфере семеноводства и питомниководства, относится обеспечение в соответствии с законом контроля за производством, размножением, хранением, реализацией и использованием семян и посадочного материала, улучшением их сортовых, посевных и урожайных качеств;
- к пункту 1 части 5 статьи 11 законопроекта, согласно которого основаниями для отказа во внесении в Реестр производителей является несоответствие представленных документов требованиям закона.
Поскольку обеспечение контроля за производством, размножением, хранением, реализацией и использованием семян и посадочного материала, а также принятие нормативных правовых актов относительно производства, реализации и использования семян и посадочного материала должно соответствовать требованиям настоящего Закона, предлагаем в пункте 4 части 1 статьи 6, пункте 4 части 1 статьи 7 законопроекта слово «законом» заменить на конструкцию «настоящим Законом», а в пункте 1 части 5 статьи 11 - «настоящего Закона».
Стоит также отметить, что в части 1 статьи 10 законопроекта разработчик в названии такого государственного органа как Совет Министров Донецкой Народной Республики использует аббревиатуру «ДНР». Обращаем внимание на то, что частью 2 статьи 6 Конституции Донецкой Народной Республики закреплено официальное название вышеуказанного органа – Совет Министров Донецкой Народной Республики. Кроме того, согласно пункту 30 Правил юридико-технического оформления законопроектов «название Донецкой Народной Республики в законопроекте используется без сокращений». На основании изложенного предлагаем в части 1 статьи 10 законопроекта конструкцию «Совет Министров ДНР» заменить на «Совет Министров Донецкой Народной Республики».
Отдельного внимания заслуживает пункт 2 части 6 статьи 11 законопроекта, которым предусмотрено, что решение об исключении субъекта семеноводства и питомниководства из Реестра производителей принимается органом исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере контроля и надзора в сфере семеноводства и питомниководства при наличии сведений о прекращении юридического лица или предпринимательской деятельности физическим лицом – предпринимателем. Отметим, что в соответствии со статьёй 3 законопроекта к субъектам семеноводства и питомниководства относятся юридические и физические лица, занимающиеся производством, хранением, реализацией и иным способом введения в оборот семян и посадочного материала. Кроме того, согласно части 3 статьи 11 законопроекта право на производство оринильных, элитных и репродукционных семян, гибридов первого поколения, исходного, базового и сертифицированного посадочного материала многолетних растений, культуры меристем (in vitro), посадочного материала однолетних культур предоставляется субъектам семеноводства и питомниководства, которые по результатам аттестации внесены в Реестр производителей. Поскольку в Реестр производителей могут вноситься все субъекты семеноводства и питомниководства, прошедшие аттестацию, а пунктом 2 части 6 статьи 11 законопроекта предусмотрены только физические лица – предприниматели, предлагаем разработчику устранить противоречия, возникшие в статье 3, части 3 и пункте 2 части 6 статьи 11 законопроекта.
Статьёй 12 законопроекта предусмотрен перечень прав и обязанностей производителей семян и посадочного материала. Следует отметить, что законопроектом рассмотрены такие отрасли растениеводства как «семеноводство», которое в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1 законопроекта включает в себя производство семян и посадочного материала сортов культурных растений, а также «питомниководство», которое в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 1 в свою очередь обеспечивает производство, создание маточных насаждений. Поскольку законопроектом не предусмотрены права и обязанности субъектов питомниководства, предлагаем статью 12 законопроекта доработать.
В абзаце 1 части 2 статьи 13 законопроекта допущена стилистическая ошибка, характеризующаяся несогласованностью окончаний в глаголах, а именно, «семена, которые реализуется за пределы Донецкой Народной Республики, сопровождается сертификатами.». С учётом изложенного предлагаем абзац 1 части 2 статьи 13 законопроекта изложить в следующей редакции:
«Семена, которые реализуются за пределы Донецкой Народной Республики, сопровождаются сертификатами».
В части 1 статьи 18 законопроекта используется конструкция «Донецкая народная республика». Так, Актом о провозглашении государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики от 07.04.2014, Декларацией о суверенитете Донецкой Народной Республики от 07.04.2014, Конституцией Донецкой Народной Республики закрепляется официальное название государства, а именно, «Донецкая Народная Республика». В связи с указанным предлагаем в части 1 статьи 18 законопроекта конструкцию «Донецкая народная республика» заменить на «Донецкая Народная Республика».
Пунктом 3 части 1 статьи 26 законопроекта предусмотрено, что должностные лица по вопросам контроля и надзора в сфере семеноводства и питомниководства в пределах своих полномочий имеют право беспрепятственного доступа в любое место выращивания, обработки и хранения семян и посадочного материала в соответствии с законом. Поскольку в законопроекте порядок беспрепятственного доступа в места выращивания, обработки и хранения семян и посадочного материала не предусмотрен, предлагаем в пункте 3 части 1 статьи 26 законопроекта слово «законом» заменить на «законодательством Донецкой Народной Республики».
Аналогичное замечание относится и к частям 1 и 3 статьи 27 законопроекта, которыми предусмотрено, что лица, виновные в нарушении законодательства в сфере семеноводства и питомниководства, несут ответственность согласно закону. Наложение взыскания не освобождает виновных лиц от возмещения ущерба в случаях и порядке, предусмотренных законом. Стоит отметить, что положениями законопроекта порядок привлечения лиц, виновных в нарушении законодательства в сфере семеноводства и питомниководства не предусмотрен. На основании изложенного предлагаем в частях 1, 3 статьи 27 законопроекта слово «закон» заменить на «законодательство Донецкой Народной Республики» в соответствующих падежах.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 26 законопроекта «должностные лица по вопросам контроля и надзора в сфере семеноводства и питомниководства в пределах своих полномочий имеют право налагать на виновных лиц административные взыскания за нарушение требований этого Закона и других нормативно-правовых актов». Обращаем внимание на то, что в соответствии с частью 5 статьи 29 Закона № 72 - IHCссылка на нормативный правовой акт или его структурную единицу в этом же нормативном правовом акте делается только с использованием слова «настоящий». В связи с этим предлагаем в пункту 5 части 1 статьи 26 законопроекта конструкцию «этого Закона» заменить на конструкцию «настоящего Закона».
Далее необходимо отметить, что наименование статьи 28 законопроекта «Вступление в силу настоящего закона» не соответствует содержанию, поскольку в ней закреплены предписания Совету Министров Донецкой Народной Республики о приведении в соответствие нормативных правовых актов с положениями законопроекта. В связи с этим предлагаем наименование статьи 28 законопроекта изложить следующим образом: «Заключительные и переходные положения».
Кроме того, Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на следующее.
Законодательный процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативных правовых актов (законов) и принятия нормативных правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.
Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны, осуществляется высшими органами власти в государстве; законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.
В Донецкой Народной Республике законодательный процесс регулируется Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом № 72-IНС, Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее - Регламент), а также утверждённым Народным Советом Донецкой Народной Республики Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов.
Регламент устанавливает определенные требования к оформлению законопроектов.
Так, подпунктом «в» пункта 3 части 1 статьи 93 Регламента установлено, что необходимым условием внесения проекта законодательного или иного нормативного правового акта в Народный Совет Донецкой Народной Республики, кроме всего прочего, является наличие в качестве приложения к законопроекту заключения Министерства финансов Донецкой Народной Республики о возможности или невозможности финансирования дополнительных трат, связанных с принятием проекта закона, из бюджета Республики или иных внебюджетных фондов. В связи с указанным одним из обязательных условий для рассмотрения и принятия законопроекта является необходимость предоставления Министерством финансов Донецкой Народной Республики заключения о возможности финансирования за счёт средств Республиканского и местного бюджетов Донецкой Народной Республики расходов, связанных с принятием вносимого проекта.
Кроме того, Законом № 72 – IНС установлена процедура подготовки проекта нормативного правового акта. Так, в соответствии со статьёй 14 Закона № 72-IНС одним из обязательных элементов подготовки проекта нормативного правового акта является проведение правовой и иных необходимых экспертиз. Статьёй 24 Закона № 72 – IНС закреплена императивная норма, согласно которой проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Закона. Каких-либо исключений относительно возможности непроведения экспертиз законодателем не предусмотрено. В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 72 – IНС проводятся следующие виды экспертиз: правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др. Перечень экспертиз, которым подлежит проект нормативного правового акта, не является исчерпывающим.
Из анализа вышеизложенных норм Закона № 72 – IНС следует, что с момента вступления его в силу обязательным условием для принятия каждым правотворческим органом любого вида нормативного правового акта является, кроме прочего, наличие заключений о проведении ряда экспертиз, порядок проведения которых на данный момент нормативно не урегулирован.
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики приходит к выводу, что вышеперечисленные этапы прохождения законопроекта от его внесения до принятия как закона являются обязательными для всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, которое закреплено Конституцией Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.