В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «урегулирование отношений в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, растений и животных, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения».
Также разработчиком подчеркивается, что «проект закона разработан в рамках гармонизации с законодательством Российской Федерации с учетом уникальности особо охраняемых природных территорий Донецкой Народной Республики».
Вместе с тем проведенный анализ законопроекта показал, что его положения основаны на предписаниях Федерального закона Российской Федерации от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ), Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 43-IHС «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 43-IHС), а также Закона Украины от 16.06.1992 № 2456-XII «О природно-заповедном фонде Украины». Кроме того, в законопроекте также содержатся положения, разработанные субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Отметим, что избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия. Кроме того, апробация положений законопроекта в правоприменительной практике Донецкой Народной Республики неизбежно столкнётся с существующими проблемами, имеющимися в правовом поле Донецкой Народной Республики (сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства; коллизии, возникающие при их совместном применении; отсутствие правового регулирования либо фрагментарное урегулирование отдельных сфер общественных отношений; непоследовательность и низкий уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов). Также отмечаем, что вышеуказанный подход вступает в противоречие с избранным Донецкой Народной Республикой курсом на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, по сравнению с действующим в настоящий момент Законом № 43-IHС, в законопроекте отсутствует значительное число положений, регламентирующих отдельные вопросы в сфере статуса особо охраняемых природных территорий, например, закрепление понятийного аппарата, положения, направленные на регулирование международного сотрудничества в сфере охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
Из указанного следует, что в законопроекте не раскрываются такие термины, как «государственный природный заповедник», «биосферный резерват», «национальный парк», «ландшафтный парк», «государственный природный заказник», «памятник природы», «ботанический сад», «зоологический парк», а также ряд других понятий, используемых в законопроекте.
Подобная практика не соответствует части 2 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) согласно которой «в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов…».
На основании изложенного необходимо привести законопроект в соотвествие с требованиями части 2 статьи 28 Закона № 72-IНС.
Частью 3 статьи 5 законопроекта закрепляется следующее: «особо охраняемые природные территории имеют государственное значение и находятся в ведении республиканских органов исполнительной власти».
В то же время Законом № 33-ФЗ предусмотрено, что кроме органов исполнительной власти, особо охраняемые природные территории могут находиться в ведении органов местного самоуправления, а в случаях, обозначенных в данном законе, также и в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (часть 4 статьи 2 Закона № 33-ФЗ).
В связи с этим предлагаем доработать часть 3 статьи 5 законопроекта, с учетом законодательного опыта Российской Федерации.
Пункт 4 статьи 12 законопроекта закрепляет, что к задачам государственного природного заповедника относятся «экологическое просвещение и воспитание».
Стоит отметить, что в аналогичном подпункте «г» статьи 7 Закона № 33-ФЗ обозначена следующая задача государственного природного заповедника: «экологическое просвещение и развитие познавательного туризма».
Также из анализа законопроекта не представляется возможным определить что входит в понятие термина «экологическое воспитание».
Кроме того, абзацем вторым части 5 статьи 14 законопроекта предусмотрено следующее:
«За посещение территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление государственными природными заповедниками, взимается плата. Порядок определения указанной платы, ее размер, а также случаи освобождения от взимания платы устанавливается Правительством Донецкой Народной Республики».
При этом, как отмечалось ранее, в задачах государственных природных заповедников не закреплен познавательный туризм.
Указанное понятие отсутствует в части 2 статьи 14 законопроекта, в которой обозначены мероприятия, проведение которых допускается на территориях государственных природных заповедников.
Исходя из вышеуказанного необходимо:
1) в пункте 4 статьи 12 законопроекта заменить слово «воспитание» на конструкцию «развитие познавательного туризма»;
2) дополнить пункт 6 части 2 статьи 14 законопроекта после слова «работы» добавить конструкцию «и развитие познавательного туризма».
Предметом регулирования статьи 16 законопроекта является «биосферный резерват». Данная норма закрепляет, что «статус биосферного резервата имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную сеть биосферных резерватов».
Однако кроме указанного положения разработчиком законопроекта не раскрываются такие аспекты «биосферного резервата» как основные задачи; порядок создания; режим охраны; категории особо охраняемой природной территории государственного значения. Из-за чего не представляется возможным понять, в чем отличия биосферного резервата от природного заповедника, а также мотивы неиспользования наименования, характерного для российского законодательства: «биосферный заповедник».
На основании изложенного необходимо доработать статью 16 законопроекта.
В пункте 6 части 2 статьи 20 законопроекта указано, что «на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе…заготовка древесины, живицы, охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания растений и животных, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации».
В аналогичном подпункте «е» части 2 статьи 15 Закона № 33-ФЗ также обозначено, что на территориях национальных парков запрещается заготовка древесины и других недревесных лесных ресурсов. Кроме того, указанной нормой обозначены и исключения, в том случае если граждане заготавливают вышеуказанные ресурсы для собственных нужд.
Предлагаем доработать пункт 6 части 2 статьи 20 законопроекта в указанном аспекте.
Статьи 22, 24-26 законопроекта регулируют правоотношения, связанные с ландшафтными парками (порядок создания, управления и режимы особой охраны ландшафтных парков).
В то же время аналогичные статьи 18-21 Закона № 33-ФЗ регламентируют функционирование природных парков.
Обращаем внимание, что конструкция «региональные ландшафтные парки» присуща украинскому законодательству.
Учитывая, что разработчиком в указанные статьи законопроекта вкладывается содержание, аналогичное российскому, предлагаем рассмотреть возможность закрепленную категорию «ландшафтные парки» заменить на «природные парки» по тексту законопроекта.
Следует также отметить, что законопроект окажет дополнительную нагрузку на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики (несмотря на изложенное в финансово-экономическом обосновании мнение разработчика о том, что «принятие законопроекта не предполагает финансовой нагрузки на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики»), что подтверждается следующим.
Частью 3 статьи 32 «Режим особой охраны территорий памятников природы» законопроекта предусмотрена следующая норма:
«Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников возмещаются за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, а также средств внебюджетных фондов».
Помимо этого, исходя из части 7 статьи 40 законопроекта, «Государственным инспекторам в сфере охраны окружающей среды выдаются служебные удостоверения и форменная одежда установленного образца». Затраты на указанные мероприятия очевидно повлекут за собой дополнительные расходы из Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики.
В связи с этим согласно части 3 статьи 72 Конституции Донецкой Народной Республики необходимым условием принятия законопроекта является заключение Правительства Донецкой Народной Республики.
Статьей 41 законопроекта предусмотрено, что лица, виновные в нарушении законодательства Донецкой Народной Республики в сфере особо охраняемых природных территорий, несут ответственность в соответствии с законом.
Проведенный анализ действующего законодательства Донецкой Народной Республики показал, что в сфере ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий установлена и административная ответственность.
Относительно административной ответственности необходимо отметить следующее.
В настоящее время Кодекс Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях отсутствует. Соответственно, применению подлежит Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее – КоАП Украины), содержащий статью 91 «Нарушение правил охраны и использования территорий и объектов природно-заповедного фонда».
Следовательно, применяемая разработчиком в статье 41 законопроекта конструкция «в соответствии с законом» с учетом вышеуказанной ситуации некорректна, поскольку КоАП Украины не является законом Донецкой Народной Республики. Вследствие этого, на практике возникнет сложность в привлечении виновных лиц к административной ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.
В части 7 статьи 44 законопроекта указано, что «особо охраняемые природные территории, ранее относимые к категории государственные природные заказники со дня вступления в силу настоящего Закона переходят в категорию государственные природные заказники».
Исходя из буквального толкования указанной нормы, не прослеживается логика в закреплении данного положения в законопроекте, поскольку по существу государственные природные заказники не меняют свою категорию.
В связи с этим предлагаем исключить часть 7 статьи 44 законопроекта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.