В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О зерне»(далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «определение основных направлений государственной политики в сфере производства и обращения зерна в Донецкой Народной Республике, создание правовой базы, регулирующей создание и функционирование Республиканского фонда зерна. Проект закона призван заложить правовой фундамент, на основании которого будет осуществляться государственная поддержка производителей зерна».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4973-I «О зерне» (далее – Закон РФ «О зерне»).
Таким образом, законопроект соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
При этом пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 21.12.1993 № 2232 «О приостановлении действия отдельных статей Закона Российской Федерации «О зерне», действие статей 2, 3, 4, 8, 9, 14, 17, 18, 19 и 20 Закона РФ «О зерне» было приостановлено до «принятия решения по указанному Закону Федеральным Собранием Российской Федерации». Данными предписаниями Закона РФ «О зерне» устанавливаются соответствующие гарантии и привилегии производителям зерна со стороны государства, особенности функционирования федерального фонда зерна, а также правила экспорта и импорта зерна.
Подобное регулирование сохраняется и до сегодняшнего дня. Таким образом, фактически вышеуказанные статьи Закона РФ «О зерне» не применяются на практике более 25 лет.
В свою очередь, часть 2 статьи 13 законопроекта предусматривает следующее: «Статья 2, часть 2 статьи 4, статьи 5-10, статья 13 настоящего Закона вступают в силу со дня вступления в силу закона о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год, предусматривающего соответствующее финансирование».
Указанные положения законопроекта также закрепляют гарантии производителям зерна со стороны государства, особенности функционирования Республиканского фонда зерна.
Исходя из вышеуказанной ситуации, возникают обоснованные сомнения в возможности надлежащего регулирования правоотношений в сфере оборота зерна законопроектом.
В связи с этим представляется оправданным проведение на базе профильного Комитета Народного Совета обсуждения по вопросу надлежащего правового регулирования оборота зерна в Донецкой Народной Республике.
Кроме указанного замечания, носящего фундаментальный характер, к законопроекту также имеются постатейные замечания.
Так, в законопроекте используются определения, которые не раскрываются в законопроекте, а именно: «рынок зерна», «Республиканский фонд зерна» и «спецпотребители».
В то же время согласно части 2 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» «в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов…».
В связи с этим предлагаем раскрыть содержание указанных понятий в законопроекте.
Статьей 2 законопроекта предусмотрено, что государство финансирует республиканские программы научных исследований и опытно-конструкторских работ по селекции, семеноводству, производству, подработке, хранению, переработке зерновых, зернобобовых и масличных культур, а также по разработке технологий, направленных на рациональное использование зерна в соответствии с законом.
Вместе с тем в статье 2 Закона РФ «О зерне» предусмотрено ежегодное финансирование вышеуказанных программ.
Кроме того, в указанной статье Закона РФ «О зерне» закреплены и иные положения, предусматривающие поддержку в указанной сфере правоотношений, а именно:
«Государство:
компенсирует производителям зерна не менее одной трети затрат, произведенных на тонну выращенного зерна, и не менее половины затрат, произведенных на тонну экологически чистого зерна и семян, проданных в федеральный или региональный фонды зерна. При определении размера компенсаций учитываются фактические затраты за предыдущий год и прогнозируемый уровень инфляции расчетного года;
возмещает производителям зерна 50 процентов затрат на покупку зерноуборочных комбайнов;
возмещает производителям зерна 50 процентов и хлебоприемным предприятиям 30 процентов собственных затрат на строительство и реконструкцию материально-технической базы сушки, обработки, хранения зерна и семян.
Порядок финансирования государственных программ компенсации и возмещения затрат с учетом региональных особенностей определяется Правительством Российской Федерации».
Учитывая курс на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации, предлагаем разработчику рассмотреть возможность закрепления в статье 2 законопроекта вышеуказанных гарантий.
Частью 2 статьи 3 законопроекта предусмотрено следующее:
«Правительство Донецкой Народной Республики по согласованию с органами исполнительной власти, представителями общественных объединений, выражающих интересы производителей зерна и его потребителей, устанавливает на зерно нижний гарантированный уровень закупочных цен».
Стоит отметить, что согласно статье 9 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 35-IHC) систему органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики составляют: 1) Правительство Донецкой Народной Республики; 2) министерства Донецкой Народной Республики; 3) государственные комитеты Донецкой Народной Республики; 4) службы Донецкой Народной Республики; 5) агентства Донецкой Народной Республики; 6) инспекции Донецкой Народной Республики; 7) иные органы исполнительной власти Донецкой Народной Республики.
Исходя из построения системы органов исполнительной власти, Правительству Донецкой Народной Республики нецелесообразно согласовывать с органами исполнительной власти какие-либо вопросы, поскольку согласно части 1 статьи 75 Конституции Донецкой Народной Республики исполнительную власть Донецкой Народной Республики осуществляет Правительство Донецкой Народной Республики.
Кроме того, в аналогичной статье Закона РФ «О зерне» предусматривается согласование между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что характерно для Российской Федерации как федеративного государства. В свою очередь, Донецкая Народная Республика является унитарным государством.
Таким образом, предлагаем в части 2 статьи 3 законопроекта слова «органами исполнительной власти,» исключить.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 2 статьи 4 законопроекта.
Обращаем внимание на пункт 3 части 2 статьи 10 законопроекта, которым предусматривается, что «Республиканский фонд зерна используется … для экспорта».
При этом в законопроекте отсутствуют положения, регулирующие правоотношения, связанные с экспортом зерна. Обращаясь к законодательному опыту Российской Федерации предлагаем закрепить в законопроекте положения, регламентирующие экспорт зерна.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.