В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об основных гарантиях прав ребенка в Донецкой Народной Республике» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «установление и обеспечение основных гарантий прав и законных интересов ребенка в Донецкой Народной Республике, создание правовых, социально-экономических условий для их реализации».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 124).
Таким образом, законопроект соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 10 статьи 1 законопроекта предусмотрено следующее:
«10) торговля детьми – купля-продажа несовершеннолетнего, иные сделки в отношении несовершеннолетнего, а равно совершенные в целях его эксплуатации вербовка, перевозка, передача, укрывательство или получение, незаконное изъятие у несовершеннолетних органов и (или) тканей».
Обращаем внимание на то, что «незаконное изъятие у несовершеннолетних органов и (или) тканей», исходя из сущности данного действия, не подпадает под понятие «торговля людьми».
Также отметим, что частью 1 статьи 121 «Торговля людьми» Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики предусмотрено следующее:
«1. Купля-продажа человека, иные сделки в отношении человека, а равно совершённые в целях его эксплуатации вербовка, перевозка, передача, укрывательство или получение -
наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на срок до шести лет».
Таким образом, объективная сторона данного преступления не предполагает незаконное изъятие органов и (или) тканей.
Кроме того, в ФЗ № 124 конструкция «незаконное изъятие у несовершеннолетних органов и (или) тканей» включена в понятие «эксплуатация детей», что представляется логичным.
На основании изложенного предлагаем в пункте 10 статьи 1 законопроекта исключить конструкцию «незаконное изъятие у несовершеннолетних органов и (или) тканей» с последующим ее закреплением в пункте 11 статьи 1 законопроекта, что будет в полной мере соответствовать законодательному опыту Российской Федерации.
Далее, статьей 5 законопроекта закрепляются полномочия органов государственной власти Донецкой Народной Республики на осуществление гарантий прав ребенка в Донецкой Народной Республике.
С целью совершенствования правового регулирования данных правоотношений предлагаем обратиться к законодательному опыту Российской Федерации, которым предусмотрено также возложение на государственно-властные структуры полномочия по «организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время)» (часть 2 статьи 5 ФЗ № 124).
В связи с этим предлагаем разработчику законопроекта рассмотреть возможность закрепления вышеуказанного полномочия в статье 5 законопроекта.
Пунктом 3 статьи 5 законопроекта указывается следующее:
«К полномочиям органов государственной власти Донецкой Народной Республики на осуществление гарантий прав ребенка в Донецкой Народной Республике относятся: … решение вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей-инвалидов».
Стоит отметить, что пунктом 1 статьи 1 законопроекта закреплено понятие «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации», которое включает в себя не только детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и детей-инвалидов, но также и иных социально незащищенных категорий несовершеннолетних лиц. При этом разработчиком законопроекта не обосновывается необходимость социальной поддержки только лиц, указанных в пункте 3 статьи 5 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем в пункте 3 статьи 5 законопроекта слова «детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей-инвалидов» заменить словами «детей, находящиеся в трудной жизненной ситуации».
Согласно пункту 8 статьи 5 законопроекта «к полномочиям органов государственной власти Донецкой Народной Республики на осуществление гарантий прав ребенка в Донецкой Народной Республике относятся … разработка и утверждение списка рекомендуемых туристских маршрутов (других маршрутов передвижения) для прохождения группами туристов с участием детей в рамках осуществления самодеятельного туризма и для прохождения организованными группами детей, находящихся в организациях отдыха детей и их оздоровления, размещение его на официальном сайте уполномоченного Правительством Донецкой Народной Республики органа исполнительной власти в сети Интернет».
Стоит отметить, что в статье 12 законопроекта, в отличие от ФЗ № 124, отсутствуют положения о необходимости установления профильным органом исполнительной власти общих требований к организации и проведению вышеуказанных туристических маршрутов.
В частности, абзацем девятым части 1 статьи 12.1 ФЗ № 124 предусмотрено следующее:
«К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, в сфере организации отдыха и оздоровления детей относятся: … установление совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в сфере государственного регулирования туристской деятельности, общих требований к организации и проведению в природной среде следующих мероприятий с участием детей, являющихся членами организованной группы несовершеннолетних туристов: прохождения туристских маршрутов, других маршрутов передвижения, походов, экспедиций, слетов и иных аналогичных мероприятий, а также указанных мероприятий с участием организованных групп детей, проводимых организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и организациями отдыха детей и их оздоровления, и к порядку уведомления уполномоченных органов государственной власти о месте, сроках и длительности проведения таких мероприятий».
Таким образом, не закрепление в статью 12 законопроекта данных положений приведет к отсутствию правового регулирования порядка организации и проведения в природной среде мероприятий с участием детей, являющихся членами организованной группы несовершеннолетних туристов, что создаст предпосылки для нарушения из прав и законных интересов.
В связи с этим предлагаем дополнить статью 12 законопроекта пунктом аналогичным абзацу девятому части 1 статьи 12.1 ФЗ № 124.
Частью 1 статьи 8 законопроекта предусмотрено следующее:
«Органы государственной власти Донецкой Народной Республики, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют мероприятия по защите прав ребенка при осуществлении деятельности в сфере его образования и воспитания».
Обращаем внимание на то, что в аналогичной структурной единице ФЗ № 124 (часть 1 статьи 9) закреплена следующая норма:
«При осуществлении деятельности в области образования ребенка в семье или в организации, осуществляющей образовательную деятельность, не могут ущемляться права ребенка».
Сравнительный анализ данных предписаний позволяет говорить о наличии между ними существенной разницы, которая повлияет на правовое регулирование соответствующих правоотношений.
Так, часть 1 статьи 8 законопроекта предусматривает лишь обязанность органов государственной власти и местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществлять защиту прав ребенка.
В то же время норма ФЗ № 124 устанавливает запрет на ущемление прав ребенка с чьей бы то ни было стороны. Данная норма формирует соответствующую правовую гарантию прав ребенка, что позволит обеспечить его эффективную правовую защиту и в большей степени отвечает целям представленного законопроекта.
На основании изложенного предлагаем статью 8 законопроекта дополнить частью 1 (с последующим изменением нумерации частей) следующего содержания:
«При осуществлении деятельности в области образования ребенка в семье или в организации, осуществляющей образовательную деятельность, не могут ущемляться права ребенка».
Обращаем внимание на статью 11 законопроекта, предметом регулирования которой является регламентация особенностей обеспечения прав детей на отдых и оздоровление, в том числе организациями отдыха детей и их оздоровления.
Так, пунктом 4 части 3 данной статьи предусмотрено, что в целях повышения качества и безопасности отдыха и оздоровления детей организация отдыха детей и их оздоровления обязана представлять сведения о своей деятельности в орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Донецкой Народной Республики, в сфере организации отдыха детей и их оздоровления для включения в реестр организаций отдыха детей и их оздоровления.
При этом указанная статья, в отличие от российского законодательного опыта (часть 2.1 статьи 12 ФЗ № 124), не предусматривает положения о том, что организации, не включенные в реестр организаций отдыха детей и их оздоровления, не вправе оказывать услуги по организации отдыха и оздоровления детей.
Содержание данной нормы позволяет говорить о ее существенной роли в обеспечении должного правового регулирования деятельности организаций отдыха детей и их оздоровления.
На основании изложенного предлагаем закрепить данную норму в статье 11 законопроекта, а также дополнить главу 5 «Заключительные и переходные положения» законопроекта положениями, устанавливающими срок (механизм) включения в данный реестр организаций отдыха детей и их оздоровления, созданных до вступления в силу законопроекта, при этом предоставив данным организациям возможность продолжать оказание соответствующих услуг до истечения установленного срока.
Пунктом 7 части 1 статьи 12 законопроекта закреплено следующее:
«К полномочиям органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Донецкой Народной Республики, в сфере организации отдыха детей и их оздоровления, относятся: … установление общих принципов формирования и ведения реестра организаций отдыха детей и их оздоровления, а также его размещение на официальном сайте указанного органа в сети Интернет».
Данная норма в целом основана на положениях ФЗ № 124, однако стоит отметить следующее.
Исходя из анализа ФЗ № 124, в Российской Федерации правовое регулирование данного вопроса предполагается на федеральном и региональном уровне. В частности, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (на федеральном уровне) устанавливает общие принципы формирования и ведения реестра организаций отдыха детей и их оздоровления (абзац восьмой части 1 статьи 12.1 ФЗ № 124).
В свою очередь, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на региональном уровне) устанавливают порядок формирования и ведения данного реестра, который в свою очередь основывается на ранее упомянутых общих принципах (абзац третий части 2 статьи 12.1 ФЗ № 124).
Поскольку Донецкая Народная Республика является унитарным государством, не усматривается необходимость в установлении «общих принципов» формирования и ведения реестра.
Аналогичное замечание относится и к пункту 6 части 1 статьи 12, части 3 статьи 13 законопроекта.
Вследствие этого предлагаем в пунктах 6, 7 части 1 статьи 12, части 3 статьи 13 законопроекта слова «общие принципы» заменить словом «порядок» в соответствующих падежах.
Далее, пункт 1 части 2 статьи 13 законопроекта закрепляет следующее:
«Организации для включения в реестр организаций отдыха детей и их оздоровления представляют в орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Донецкой Народной Республики, в сфере организации отдыха детей и их оздоровления следующие сведения … фамилия, имя, отчество (при наличии) руководителя организации отдыха детей и их оздоровления либо физического лица – предпринимателя».
Исходя из определения «организации отдыха детей и их оздоровления», предусмотренного пунктом 5 статьи 1 законопроекта, не следует, что физическое лицо-предприниматель может осуществлять деятельность в сфере организации отдыха детей и их оздоровления, как это предусмотрено в ФЗ № 124 (предложение второе абзаца девятого статьи 1).
Кроме того, согласно части 3 статьи 13 «в реестр организаций отдыха детей и их оздоровления подлежат включению организации отдыха детей и их оздоровления и (или) их филиалы, физические лица-предприниматели в соответствии с общими принципами формирования и ведения реестра организаций отдыха детей и их оздоровления».
Таким образом не представляется возможным однозначно определить будет ли физическое лицо-предприниматель вправе осуществлять деятельность в сфере организации отдыха детей и их оздоровления. Данный недостаток может привести к формированию соответствующей коллизии, неверному применению и толкованию норм.
С учетом изложенного необходимо доработать законопроект в указанном аспекте.
Частью 3 статьи 18 законопроекта предусмотрен перечень мер, которые могут устанавливаться в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию. При этом указано, что данные меры могут устанавливаться «законодательством».
Обращаем внимание на то, что согласно пункту Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) «законодательство – система нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, и международных договоров, заключенных в установленном порядке, регулирующих общественные отношения на территории Донецкой Народной Республики и за ее пределами».
Соответственно, в указанный термин включаются как законы, так и все группы подзаконных нормативных правовых актов, принимаемые всеми субъектами государственно-властных полномочий вне зависимости от их компетенции и места в системе государственной власти.
Предусмотренные в части 3 статьи 18 законопроекта меры затрагивают конституционное право граждан на свободу передвижения (статья 20 Конституции Донецкой Народной Республики), в связи с чем считаем недопустимым использование в данном случае столь широкой и всеобъемлющей правовой категории как «законодательство».
Кроме того, исходя из положений статьи 48 Конституции Донецкой Народной Республики, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законом.
Также отметим, что аналогичная структурная единица ФЗ № 124 предусматривает установление вышеупомянутых мер только законами субъектов Российской Федерации.
На основании изложенного предлагаем в абзаце первом части 3 статьи 18 законопроекта слово «законодательством» заменить словом «Законом».
В пункте 1 части 3 статьи 18 законопроекта в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию законопроектом устанавливаются следующие меры:
«меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию».
Кроме вышеуказанных ограничений предлагаем разработчику рассмотреть возможность закрепления мер по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в местах предназначенных только для реализации никотиносодержащих и (или) табачных изделий.
В абзаце третьем части 3 статьи 20 законопроекта разработчиком используется термин «медицинская организация», который не соответствует понятийно-терминологическому аппарату Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 42-IHC «О здравоохранении» (далее – Закон № 42-IHC). В частности, в Законе № 42-IHC законодатель оперирует термином «учреждение здравоохранения».
Согласно части 1 статьи 28 Закона № 72-IHC используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.
На основании изложенного предлагаем в абзаце третьем части 3 статьи 20 законопроекта слова «медицинскую организацию» заменить словами «учреждение здравоохранения».
Часть 2 статьи 26 законопроекта закрепляет следующее:
«2. Положения пункта 4 части 2 статьи 4, части 4 статьи 7, части 2 статьи 8, части 3 статьи 19 вводятся в действие со дня вступления в силу закона, регулирующего деятельность общественных объединений и организаций».
В то же время пунктом 4 части 2 статьи 4 указано, что «государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на следующих принципах: … поддержка общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка».
Необходимо отметить, что данный пункт направлен на регулирование правоотношений не только общественных объединений и общественных организаций, но и «иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка».
В связи с этим предлагаем в статье 26 законопроекта конкретизировать, что отлагательный период вводится в отношении пункта 4 части 2 статьи 4 законопроекта только в той его части, в которой затрагиваются вопросы деятельности общественных объединений и общественных организаций.
Часть 3 статьи 26 законопроекта предусматривает, что «пункт 6 статьи 5 вводится в действие со дня вступления в силу законодательства об исполнении международных обязательств Донецкой Народной Республики и представительстве интересов Донецкой Народной Республики в международных организациях».
Исполнение международного обязательства Донецкой Народной Республики уже само по себе является невозможным без источника их происхождения – соответствующего международного договора или иного источника международного права, признанного Донецкой Народной Республикой обязательным.
Так, например, международные обязательства Донецкой Народной Республики в сфере транспортных перевозок не могут возникнуть до выражения согласия Донецкой Народной Республикой на обязательность для нее соответствующего источника международного права в сфере транспортных перевозок.
Таким образом, отложение момента вступления в силу положений пункта 6 статьи 5 до «вступления в силу законодательства об исполнении международных обязательств Донецкой Народной Республики» представляется нелогичным и излишним.
Помимо этого, отдельные нормы о «представительстве интересов Донецкой Народной Республики в международных организациях» уже нашли свое отражение в Законе Донецкой Народной Республики от 29.06.2015 № 66-IHC «О международных договорах Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 66-IHC). Так, частью 4 статьи 11 Закона № 66-IHC предусмотрено следующее:
«Глава дипломатического представительства Донецкой Народной Республики в иностранном государстве или Глава представительства Донецкой Народной Республики при международной организации вправе вести переговоры в целях согласования и принятия текста международного договора между Донецкой Народной Республикой и государством пребывания, или в рамках данной международной организации без получения специальных полномочий».
Соответственно, не прослеживается необходимость отложения момента вступления в силу положений пункта 6 статьи 5 законопроекта до дня вступления в силу законодательства о «представительстве интересов Донецкой Народной Республики в международных организациях».
Аналогичные замечания в полной мере применимы и к части 6 статьи 26 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем:
1) часть 3 статьи 26 законопроекта исключить;
2) в части 6 статьи 26 законопроекта конструкцию «и законодательства об исполнении международных обязательств Донецкой Народной Республики и представительстве интересов Донецкой Народной Республики в международных организациях» исключить.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пункта 59 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.