В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О железнодорожном транспорте» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является совершенствование законодательства в сфере железнодорожного транспорта, создание условий для развития и улучшения работы железнодорожного транспорта, а также гармонизация законодательства Донецкой Народной Республики в сфере железнодорожного транспорта с законодательством Российской Федерации.
Проведенный анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на положениях Федерального закона Российской Федерации от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 17).
При этом при адаптации ФЗ № 17 к реалиям Донецкой Народной Республики разработчиком допущены некоторые ошибки.
Частью 2 статьи 6 законопроекта закреплена конструкция «организация обязательной сертификации». Вместе с тем в части 1 статьи 6 законопроекта в том же значении используется конструкция «подтверждение соответствия».
Подобный подход противоречит требованиям части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-ΙНС «О нормативных правовых актах», которой предусмотрено, что «используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования».
В связи с этим предлагаем положения части 2 статьи 6 законопроекта доработать.
Частью 5 статьи 6 законопроекта предусмотрено следующее:
«Государственный контроль (надзор) за соблюдением правил сертификации в системе сертификации, и за сертифицированными в ней объектами осуществляется в порядке, установленном республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере транспорта.
Создание и обеспечение функционирования в системе сертификации возложено на республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере транспорта».
Исходя из анализа положений части 5 данной статьи, можно прийти к выводу о том, что контроль в системе сертификации возлагается на республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере транспорта.
Вместе с тем положения статьи 6 законопроекта направлены на регулирование вопросов сертификации исключительно в сфере железнодорожного транспорта. Кроме того, возложение функций по осуществлению контроля в системе сертификации на республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере транспорта (во всех сферах), представляется несоответствующим его основной сфере деятельности, поскольку сертификация осуществляется не только в отношении транспорта.
С учетом изложенного предлагаем часть 5 статьи 6 законопроекта доработать в указанной части.
Абзацем первым части 4 статьи 8 законопроекта предусмотрено следующее:
«Потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании законов, иных нормативных правовых актов, возмещаются в размере, установленном Правительством Донецкой Народной Республики».
Положения данной части основаны на положениях части 3 статьи 8 ФЗ № 17). Вместе с тем частью 3 статьи 8 ФЗ № 17 установлено, что указанные потери возмещаются в полном объеме за счет средств соответствующего бюджета (федерального либо бюджета субъекта).
С учетом избранного Донецкой Народной Республикой курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, представляется целесообразным в абзаце первом части 4 статьи 8 законопроекта слова «возмещаются в размере, установленном Правительством Донецкой Народной Республики» заменить словами «возмещаются в полном объеме за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
Абзацем первым части 5 статьи 8 законопроекта установлено, что «тарифы на перевозки в международном сообщении с участием железнодорожного транспорта устанавливаются в соответствии с международными договорами и законодательством Донецкой Народной Республики».
В то же время частью 2 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что «если международным договором Донецкой Народной Республики в сфере железнодорожного транспорта установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Донецкой Народной Республики о железнодорожном транспорте, применяются правила международного договора».
Исходя из анализа указанной нормы, можно прийти к выводу о том, что принятые в соответствии с частью 5 статьи 8 законопроекта нормативные правовые акты фактически будут дублировать положения международного договора, поскольку в ином случае они не будут применяться в силу части 2 статьи 3 законопроекта.
Следовательно, использование конструкции «и законодательством Донецкой Народной Республики» в рассматриваемой части представляется излишним. В связи с этим предлагаем из абзаца первого части 5 статьи 8 законопроекта слова «и законодательством Донецкой Народной Республики» исключить. Указанное также будет соответствовать законодательному опыту Российской Федерации.
Частью 2 статьи 10 законопроекта установлено, что проектирование, строительство, реконструкция, и содержание объектов железнодорожного транспорта, имеющих местное значение, осуществляется, в том числе, за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики. Однако данной статьей не конкретизировано, в каких случаях возможно привлечение средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики в целях проектирования, строительства, реконструкции, и содержания объектов железнодорожного транспорта, имеющих местное значение.
Так, абзацем вторым части 2 статьи 10 ФЗ № 17, на положениях которой основана статья 10 законопроекта, установлено, что «проектирование, строительство, реконструкция, приобретение и содержание указанных объектов железнодорожного транспорта могут осуществляться за счет средств федерального бюджета в случаях, предусмотренных соответствующими федеральными целевыми программами».
С учетом изложенного, а также учитывая избранный курс Донецкой Народной Республики на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, предлагаем часть 2 статьи 10 законопроекта дополнить абзацем следующего содержания:
«Проектирование, строительство, реконструкция, приобретение и содержание указанных объектов железнодорожного транспорта могут осуществляться за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики в случаях, предусмотренных соответствующими республиканскими программами».
Положения части 1 статьи 13 законопроекта в целом соответствуют положениям части 1 статьи 13 ФЗ № 17. Вместе с тем частью 1 статьи 13 законопроекта, в отличие от части 1 статьи 13 ФЗ № 17, не предусмотрено, что операции по взвешиванию грузов могут выполняться другими организациями, физическими лицами – предпринимателями. В связи с этим предлагаем часть 1 статьи 13 законопроекта после слов «местах общего пользования» дополнить словами «взвешиванию грузов,».
Частью 3 статьи 21 законопроекта предусмотрено следующее:
«Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, физическим лицом – предпринимателем при осуществлении деятельности в сфере железнодорожного транспорта требований безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, подвижного состава и иных связанных с перевозочным процессом транспортных и технических средств, правил перевозки и перегрузки грузов, перевозки пассажиров и багажа, установленных в соответствии с международными договорами Донецкой Народной Республики, настоящим Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики в сфере безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта (далее – обязательные требования)».
Указанные положения основаны на положениях части 3 статьи 20.1 ФЗ № 17. В то же время частью 3 статьи 21 законопроекта, в отличие от части 3 статьи 20.1 ФЗ № 17, не предусмотрено проведение проверки на предмет соблюдения требований строительства, приемки в эксплуатацию объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта (за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых осуществляется государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных законодательством о градостроительстве) и их эксплуатации.
С учетом изложенного предлагаем часть 3 статьи 21 законопроекта после слов «и эксплуатации железнодорожного транспорта» дополнить словами «строительства, приемки в эксплуатацию объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта (за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых осуществляется государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных законодательством о градостроительстве) и их эксплуатации».
Частью 6 статьи 21 законопроекта предусмотрено следующее:
«Внеплановая проверка по основанию, указанному в абзаце третьем части 5 настоящей статьи, может быть проведена органом государственного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном Генеральным прокурором Донецкой Народной Республики».
Во-первых, в части 5 статьи 21 законопроекта отсутствуют абзацы, а закреплены пункты данной части.
Во-вторых, возложение на Генерального прокурора Донецкой Народной Республики полномочий по определению порядка извещения органа прокуратуры о незамедлительном проведении внеплановой проверки представляется несоответствующим основной функции прокуратуры – осуществлением от имени Донецкой Народной Республики надзора за соблюдением Конституции Донецкой Народной Республики и исполнением законов, действующих на территории Донецкой Народной Республики.
Кроме того, предлагаемая законопроектом редакция части 6 статьи 21 законопроекта не согласована с российским законодательством. Так, частью 6 статьи 20.1 ФЗ № 17 установлено, что «внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в абзаце третьем пункта 5 настоящей статьи, может быть проведена органом государственного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294). Следовательно, порядок извещения органа прокуратуры в Российской Федерации закреплен на уровне закона.
В свою очередь, в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 21.08.2015 № 76-ΙНС «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 76-ΙНС), сфера регулирования которого аналогична сфере регулирования ФЗ № 294.
Исходя из изложенного, можно прийти к выводу, что закрепление положений о порядке обращения извещения органа прокуратуры про незамедлительное проведение внеплановой проверки целесообразнее закрепить в Законе № 76-ΙНС.
В связи с этим предлагаем положения части 6 статьи 21 законопроекта доработать.
В части 2 статьи 24 законопроекта используется конструкция «подразделениями ведомственной охраны». В то же время законодательством Донецкой Народной Республики не урегулированы вопросы осуществления деятельности ведомственной охраной, в связи с чем реализация положений части 2 статьи 24 законопроекта в указанной части будет невозможна.
С учетом изложенного предлагаем положения части 2 статьи 24 законопроекта в указанной части доработать.
Необходимо отметить и то, что в отличие от ФЗ № 17 законопроектом не закреплены основные положения, касающиеся получения права на управление локомотивом, мотор-вагонным подвижным составом и специальным самоходным подвижным составом. В связи с этим предлагаем законопроект дополнить статьей, аналогичной статье 25.1 «Основные положения, касающиеся получения права на управление локомотивом, мотор-вагонным подвижным составом и специальным самоходным подвижным составом» ФЗ № 17.
Частью 2 статьи 30 законопроекта установлено, что «приобретение форменной одежды осуществляется в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики». Вместе с тем частью 2 статьи 29 ФЗ № 17, на положениях которой основана статья 30 законопроекта, предусмотрено, что «Приобретение форменной одежды осуществляется за счет средств соответствующих работодателей».
С учетом избранного Донецкой Народной Республикой курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, предлагаем часть 2 статьи 30 законопроекта изложить в следующей редакции:
«Приобретение форменной одежды осуществляется за счет средств соответствующих работодателей».
Частью 4 статьи 35 законопроекта предусмотрено следующее:
«Часть 2 статьи 32 настоящего Закона вступает в силу со дня вступления в силу законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего отношения в сфере страхового дела».
В свою очередь, статья 32 законопроекта регулирует вопросы страхования на железнодорожном транспорте общего пользования. Так, положения частей 1, 2 данной статьи предусматривают обязанность по обязательному страхованию. Вместе с тем в Донецкой Народной Республике на практике вопросы осуществления обязательного страхования должным образом не разрешены. Следовательно, положения части 1 статьи 32 законопроекта также невозможно будет реализовать до разрешения данной проблемы.
Таким образом, предлагаем в части 4 статьи 35 законопроекта слова «Часть 2 статьи 32» заменить словами «Статья 32».
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.