В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об общеобязательном медицинском страховании» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»), а также положениях, самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.
В первую очередь необходимо отметить, что в настоящее время, учитывая сложную социально-экономическую обстановку в Донецкой Народной Республике, обусловленную продолжающимся актом военной агрессии со стороны государства Украина, внедрение системы общеобязательного медицинского страхования, в том числе создание Фонда общеобязательного медицинского страхования, универсальной электронной карты, единого регистра застрахованных лиц и т.д. повлечёт за собой колоссальную и неоправданную нагрузку на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики.
Кроме того, законопроектом не установлен размер страховых взносов на общеобязательное медицинское страхование, что приведёт к существенному различию финансового обеспечения оказания медицинской помощи и, как следствие, качества и объема медицинской помощи, оказываемой в различных территориальных единицах Донецкой Народной Республики. Также не определен правовой статус Фонда общеобязательного медицинского страхования и территориальных фондов общеобязательного медицинского страхования, отсутствуют нормы, раскрывающие права и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Немаловажным является то, что отдельные положения законопроекта носят отсылочный характер на непринятые в Донецкой Народной Республике нормативные правовые акты, в частности:
- в пункте 3 части 1 статьи 4 законопроекта предусмотрена обязательность уплаты страхователями страховых взносов на общеобязательное медицинское страхование в размерах, установленных действующим законодательством;
- в части 3 статьи 16 и части 7 статьи 17 законопроекта содержатся ссылки на «Закон Донецкой Народной Республики о Республиканском бюджете»;
- в части 3 статьи 19 на «Закон Донецкой Народной Республики о бюджете Фонда общеобязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и на плановый период».
Данный факт является еще одним аргументом в пользу нецелесообразности принятия представленного законопроекта.
Кроме вышеуказанных замечаний, носящих общий характер, имеются также и постатейные замечания.
В части 1 статьи 2 законопроекта используется конструкция «иных законов нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики». Поскольку в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC«О нормативных правовых актах» закон – нормативный правовой акт, регулирующий основные вопросы государственной и общественной жизни, обладает высшей юридической силой после Конституции Донецкой Народной Республики по отношению к другим нормативным правовым актам, предлагаем в части 1 статьи 2 законопроекта слово «законов» исключить.
Статья 5 законопроекта выделяет в качестве участников общеобязательного медицинского страхования застрахованных лиц; страхователей; учреждения здравоохранения; Фонд общеобязательного медицинского страхования.
В то же время, Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» подразделяет правовые личности, действующие в сфере обязательного медицинского страхования, на две категории: субъекты обязательного медицинского страхования и участники обязательного медицинского страхования.
К первым отнесены застрахованные лица, страхователи и страховщик в лице Федерального фонда, ко вторым – территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.
Такое деление неизвестно Федеральному закону от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», являющемуся базовым актом в сфере социального страхования, нормы которого выступают общими по отношению к специальному правовому регулированию обязательного медицинского страхования как разновидности обязательного социального страхования. Он оперирует исключительно термином «субъекты обязательного социального страхования», легальная дефиниция которого определяет их как участников отношений по обязательному социальному страхованию (пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»).
Деление лиц, участвующих в обязательном медицинском страховании, на субъектов и участников призвано подчеркнуть различие в их правовом положении. Вводя Федеральный фонд в число субъектов обязательного медицинского страхования, Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» одновременно определил его роль в системе социального страхования: Федеральный фонд выступает страховщиком. Так законодатель закрепил свой взгляд на природу Федерального фонда как элемента системы обязательного медицинского страхования.
Таким способом законодатель попытался разрешить проблему расщепления правовой личности страховщика между тремя группами субъектов, осуществляющими управление организацией и финансированием обязательного медицинского страхования на разных уровнях: Федеральным фондом, территориальными фондами и страховыми медицинскими организациями, существовавшими в рамках прежнего правового упорядочения соответствующих отношений.
В связи с тем, что и субъекты, и участники обязательного медицинского страхования участвуют в отношениях по общеобязательному медицинскому страхованию и при этом имеют свою определенную роль, и свой круг полномочий предлагаем в статье 5 законопроекта использовать опыт Российской Федерации и разделить правовые личности, действующие в сфере обязательного медицинского страхования, на две категории: субъекты обязательного медицинского страхования и участники обязательного медицинского страхования.
Далее обращаем внимание на то, что в части 10 статьи 8, пункте 6 части 2 статьи 13, части 4 статьи 21, части 8 статьи 29 законопроекта используется слово «Интернет» в кавычках. С целью приведения, в соответствие терминологии используемой в нормативных правовых актах предлагаем в части 3 статьи 5 законопроекта убрать кавычки, что будет соответствовать статье 2 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 71-IHC «Об информации и информационных технологиях».
Отдельного внимания заслуживают статья 12 «Ответственность за нарушение требований регистрации и снятия с регистрационного учета страхователей для неработающих граждан» и части 11, 12 статьи 18 «Ответственность за нарушения в части уплаты страховых взносов на общеобязательное медицинское страхование неработающего населения» законопроекта, которыми предусматриваются составы административных правонарушений в сфере общеобязательного медицинского страхования.
Немаловажным будет указать на то, что определение особенностей привлечения лиц к административной ответственности не входит в предмет регулирования рассматриваемого проекта нормативного правового акта. В предмет регулирования анализируемого законопроекта может входить установление действенных механизмов и способов выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, однако никак не регламентирование оснований и условий привлечения лиц к административной ответственности.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики подчеркивает определяющее значение закрепления и применения единого порядка при разрешении вопроса об административной ответственности для обеспечения должного соблюдения всеми субъектами основополагающих принципов законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура, иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел, в том числе и в сфере общественных отношений, возникающих при регистрации и снятии с регистрационного учёта страхователей для неработающих граждан, а также при уплате страховых взносов на общеобязательное медицинское страхование неработающего, обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
На основании изложенного предлагаем статью 12 и части 11, 12 статьи 18 законопроекта исключить.
Обращаем внимание на то, что в статье 14 законопроекта не предусмотрена ответственность за нарушение требований о регистрации и снятии с регистрационного учёта страхователей для работающих граждан.
По мнению Верховного Суда Донецкой Народной Республики все проектируемые положения, связанные с регистрацией и снятием с регистрационного учёта страхователей, необходимо выделить в отдельную статью или, при необходимости, в отдельную главу.
В пункте 2 части 1 статьи 13 законопроекта содержится ссылка на статью 22, которая должна предусматривать порядок обжалования заключения Фонда общеобязательного медицинского страхования по оценке объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, однако указанные положения содержатся в статье 31 законопроекта. В связи с этим предлагаем в пункте 2 части 1 статьи 13 законопроекта цифру «22» заменить на «31».
В части 3 статьи 19 законопроекта используется конструкция «Федеральный фонд». Необходимо отметить, что Донецкая Народная Республика по форме государственного устройства согласно Конституции Донецкой Народной Республики является не федеративным, а унитарным государством. В связи с этим предлагаем в части 3 статьи 19 законопроекта конструкцию «Федерального фонда» заменить на «Фонда общеобязательного медицинского страхования».
В соответствии с частью 2 статьи 23 законопроекта сведения о принятом решении об оплате расходов на лечение застрахованного лица непосредственно после произошедшего тяжелого несчастного случая на производстве направляются не позднее 10 дней со дня принятия решения исполнительными органами Фонда социального страхования Донецкой Народной Республики Фондом общеобязательного медицинского страхования в порядке, установленном Фондом социального страхования Донецкой Народной Республики по согласованию с Фондом общеобязательного медицинского страхования.
Исходя из анализа вышеуказанных предписаний, невозможно прийти к единому выводу, какому именно органу государственной власти исполнительные органы Фонда социального страхования Донецкой Народной Республики направляют сведения о принятом решении. С учётом изложенного предлагаем часть 2 статьи 23 законопроекта доработать.
Часть 2 статьи 33 законопроекта содержит исчерпывающий перечень сведений о застрахованых лицах при ведении персонифицированного учёта. Необходимо отметить, что в указанный учёт не включены сведения о медицинском работнике, выбранном застрахованным лицом для получения первичной медико-санитарной помощи.
В связи с тем, что согласно пункту 2 части 1 статьи 10 законопроекта застрахованные лица имеют право на выбор врача, а также выбор учреждения здравоохранения, предлагаем часть 2 статьи 33 законопроекта после пункта 13 дополнить пунктом 14 следующего содержания:
«сведения о медицинском работнике, выбранном застрахованным лицом в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики для получения первичной медико-санитарной помощи».
В части 1 статьи 37 законопроекта содержится ссылка на пункт 14 части 2 статьи 33, однако в указанной структурной единице содержится только 13 пунктов. В связи с указанным предлагаем часть 1 статьи 37 законопроекта доработать.
Кроме того:
1) в статье 1 законопроекта в нарушение пункта 67 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов) используется конструкция «настоящий закон». В связи с этим предлагаем в статье 1 законопроекта конструкцию «настоящий закон» заменить на «настоящий Закон»;
2) по тексту законопроекта нарушены положения пункта 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
3) в части 1 статьи 19, части 4 статьи 21 и частях 1, 8 статьи 28 допущены грамматические ошибки.
В связи с вышеизложенным предлагаем указанные структурные единицы законопроекта привести в соответствие с требованиями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает принятие данного законопроекта преждевременным.