В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О бухгалтерском учете» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «повышение качества и эффективности регулирования сферы бухгалтерского учета, что будет способствовать укреплению бухгалтерской и аудиторской профессии, а также гарантий обеспечения надежной и полезной информацией о финансовом положении экономических субъектов, финансовом результате их деятельности и изменениях в их финансовом положении широкого круга участников рыночных отношений».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – ФЗ № 402), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
В части 4 статьи 6 законопроекта используется термин «субъекты малого предпринимательства». Кроме того, в части 5 указанной статьи используются конструкции «микрофинансовые организации», «коллегии адвокатов», «адвокатские палаты».
Следует отметить, что в законопроекте, равно как и в действующих законодательных актах, отсутствуют дефиниции понятий «субъекты малого предпринимательства», «микрофинансовые организации».
Указанное может привести к неверному толкованию и применению норм законопроекта и противоречит требованиям части 2 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC«О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС), которой предусмотрено, что в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов.
Также необходимо указать, что термины «коллегии адвокатов», «адвокатские палаты» не предусмотрены Законом Донецкой Народной Республики от 20.03.2015 № 25-IHC «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». Данный недостаток свидетельствует о наличии между указанным Законом и законопроектом внутренних противоречий.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Частью 5 статьи 7 законопроекта предусмотрено следующее:
«В экономических субъектах, ценные бумаги которых допущены к обращению на организованных торгах (за исключением кредитных организаций), в организациях бюджетной сферы, составляющих консолидированную (сводную) бюджетную отчетность, главный бухгалтер или иное должностное лицо, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета, должны отвечать следующим требованиям:
1) иметь высшее образование;
2) иметь стаж работы, связанной с ведением бухгалтерского учета, составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности либо с аудиторской деятельностью, не менее трех лет;
3) не иметь неснятой или непогашенной судимости за преступления в сфере экономики».
В целях совершенствования правового регулирования данной сферы правоотношений целесообразно обратиться к законодательному опыту Российской Федерации по данному вопросу.
Так, в аналогичной норме ФЗ № 402 (часть 4 статьи 7) помимо указанных положений содержится также следующее предписание:
«Дополнительные требования к главному бухгалтеру или иному должностному лицу, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета, могут устанавливаться другими федеральными законами».
Указанная норма ФЗ № 402 нашла свое продолжение в положениях Федерального закона Российской Федерации от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (статья 60), Федерального закона Российской Федерации от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (статья 11.1), Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 116.1), и других законодательных актов, которыми устанавливаются дополнительные требования к лицу, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета.
С целью обеспечения максимального соответствия законопроекта избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, предлагаем дополнить статью 7 законопроекта положениями аналогичными норме части 4 статьи 7 ФЗ № 402.
Частью 5 статьи 14 законопроекта предусмотрено, что «состав бухгалтерской (финансовой) отчетности Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики устанавливается нормативными правовыми актами Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики».
Из указанного следует, что Центральный Республиканский Банк Донецкой Народной Республики своими нормативными правовыми актами будет устанавливать требования к составу бухгалтерской (финансовой) отчетности о своей деятельности, что является недопустимым, не соответствует действующему законодательству и противоречит законодательному опыту Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 5 статьи 14 ФЗ № 402 «состав бухгалтерской (финансовой) отчетности Центрального банка Российской Федерации устанавливается Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Вместе с тем в Законе Донецкой Народной Республики от 26.04.2019 № 32-IIHC «О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики» отчетности Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики посвящена глава 6.
С учетом изложенного предлагаем в части 5 статьи 14 законопроекта конструкцию «нормативными правовыми актами Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики» заменить на «Законом Донецкой Народной Республики от 26.04.2019 № 32-IIHC«О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики».
Согласно статье 18 законопроекта обязательные экземпляры годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности должны предоставляться в органы государственной статистики для формирования государственного информационного ресурса бухгалтерской (финансовой) отчетности.
Обращаем внимание на то, что Законом Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC«О налоговой системе» установлена обязанность представления налогоплательщиками годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности в налоговые органы. Иными законодательными актами предусмотрено представление бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями, осуществляющими отдельные виды экономической деятельности, в другие государственные органы. Указанное приводит к избыточной административной нагрузке на отчитывающиеся субъекты, дублированию функций государственных органов по получению и обработке годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности.
Вышеуказанный подход действовал и в Российской Федерации до принятия Федерального закона Российской Федерации от 28.11.2018 № 444-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бухгалтерском учете» (далее – ФЗ № 444).
ФЗ № 444 направлен на обеспечение реализации принципа «одного окна» при представлении бухгалтерской (финансовой) отчетности в государственные органы. В соответствии с ФЗ № 444 обязательный экземпляр годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности вместе с аудиторским заключением о ней должны представляться в один государственный орган – налоговый орган по месту нахождения экономического субъекта. При этом Федеральная налоговая служба России формирует и ведет государственный информационный ресурс бухгалтерской (финансовой) отчетности и обеспечивает доступ к указанному информационному ресурсу для иных государственных органов и заинтересованных лиц.
На основании изложенного предлагаем на базе профильного комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики рассмотреть возможность заимствования положений ФЗ № 444.
Статьей 21 предусмотрены положения о документах в области регулирования бухгалтерского учета.
Так, частью 1 данной статьи установлено следующее:
«К документам в области регулирования бухгалтерского учета относятся:
1) республиканские стандарты;
2) отраслевые стандарты;
3) нормативные акты Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики, разработка которых предусмотрена Законом Донецкой Народной Республики от 26 апреля 2019 года № 32-IIНС «О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики»;
4) рекомендации в области бухгалтерского учета».
Обращаем внимание на то, что исходя из положений пункта 3 данной части, абсолютно все нормативные правовые акты Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики будут отнесены к документам в области регулирования бухгалтерского учета. Указанный подход вызывает вопросы в аспекте своей целесообразности.
Также отметим, что в аналогичной статье ФЗ № 402 (статья 21) к документам в области регулирования бухгалтерского учета отнесены лишь нормативные акты Центрального банка Российской Федерации, устанавливающие: планы счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и некредитных финансовых организаций и порядок их применения; порядок отражения на счетах бухгалтерского учета отдельных объектов бухгалтерского учета и группировки счетов бухгалтерского учета в соответствии с показателями бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитных организаций и некредитных финансовых организаций; формы раскрытия информации в бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитных организаций и некредитных финансовых.
Кроме того, использованная в пункте 3 данной части конструкция «нормативные акты» не соответствует Закону № 72-IНС. В частности, пунктом 11 части 1 статьи 1 Закона № 72-IНС предусмотрено определение понятия «нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права».
Аналогичные замечания в полной мере применимы и к части 10 статьи 21 законопроекта.
Статьей 21 законопроекта, в отличие от ФЗ № 402, также не предусмотрено отнесение к документам в области регулирования бухгалтерского учета стандартов, разработанных экономическими субъектами самостоятельно (для упорядочения организации и ведения ими бухгалтерского учета).
На основании изложенного предлагаем доработать статью 21 законопроекта с учетом законодательного опыта Российской Федерации и требований Закона № 72-IНС.
Статьей 22 законопроекта предусмотрено, что «органами государственного регулирования бухгалтерского учета в Донецкой Народной Республике являются уполномоченный республиканский орган и Центральный Республиканский Банк Донецкой Народной Республики».
В свою очередь, в Российской Федерации регулирование бухгалтерского учета могут осуществлять также саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации предпринимателей, иные пользователи бухгалтерской (финансовой) отчетности, аудиторы, заинтересованные принимать участие в регулировании бухгалтерского учета, а также их ассоциации и союзы и иные некоммерческие организации, преследующие цели развития бухгалтерского учета.
Следует указать, что в Донецкой Народной Республике указанные субъекты также преследуют общественно полезные цели.
Так, например, согласно части 1 статьи 138 Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики «ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) физических лиц, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей».
Учитывая изложенное, предлагаем дополнить законопроект положениями о возможности регулирования бухгалтерского учета саморегулируемыми организациями, в том числе саморегулируемыми организациями предпринимателей, иными пользователями бухгалтерской (финансовой) отчетности, аудиторами, заинтересованными принимать участие в регулировании бухгалтерского учета, а также их ассоциациями и союзами и иными некоммерческими организациями.
Подобный порядок регулирования бухгалтерского учета позволит обеспечить единство и непротиворечивость системы бухгалтерского учета в Донецкой Народной Республике, а также учтет интересы широкого круга заинтересованных субъектов.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.