В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «формирование законодательной базы для надлежащего осуществления финансового мониторинга в Донецкой Народной Республике в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Закона Украины от 14 октября 2012 года № 1702-VII «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения», Федерального закона Российской Федерации от 07 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Закон № 115-ФЗ) и Постановления Совета Министров Донецкой Народной Республики от 4 декабря 2015 года № 24-3 «Об утверждении Временного положения о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма».
Следует отметить, что избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия.
Кроме того, апробация положений законопроекта в правоприменительной практике Донецкой Народной Республики неизбежно столкнётся с существующими проблемами, имеющимися в правовом поле Донецкой Народной Республики (сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства; коллизий, возникающих при их совместном применении; отсутствие правового регулирования либо фрагментарное урегулирование отдельных сфер общественных отношений; непоследовательность и низкий уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Прежде всего необходимо отметить, что согласно статье 5 законопроекта система финансового мониторинга состоит из двух уровней – первичного и государственного.
Частью 2 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что субъектами государственного финансового мониторинга являются:
1) Уполномоченный орган;
2) Министерство финансов Донецкой Народной Республики;
3) Центральный Республиканский Банк;
4) Министерство юстиции Донецкой Народной Республики.
При этом пунктом 46 части 1 статьи 1 законопроекта закреплена дефиниция понятия «Уполномоченный орган», а именно: «Уполномоченный орган – Министерство финансов Донецкой Народной Республики, как республиканский орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, и координирующий деятельность в этой сфере иных республиканских органов в соответствии с настоящим Законом».
Таким образом, Уполномоченный орган и Министерство финансов Донецкой Народной Республики в понимании законопроекта – это один и тот же субъект.
В дальнейшем разработчиком указанная ошибка допускается в статье 9 законопроекта, устанавливающей органы государственной власти, осуществляющие государственное регулирование и надзор (контроль) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Так указанной статьей законопроекта отдельно выделяется Уполномоченный орган, осуществляющий вышеуказанные действия в отношении:
«а) товарных и других уполномоченных бирж, которые проводят операции с биржевыми товарами;
б) юридических лиц, физических лиц – предпринимателей, оказывающих посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;
в) юридических лиц, физических лиц – предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг (кроме лиц, которые оказывают услуги в рамках трудовых отношений)».
В рассматриваемой статье законопроекта также выделяется Министерство финансов Донецкой Народной Республики, осуществляющее государственное регулирование и надзор (контроль) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в отношении:
а) юридических лиц, физических лиц – предпринимателей, осуществляющих скупку, покупку (приобретение), продажу (реализацию) драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, за исключением религиозных организаций, музеев и учреждений, использующих драгоценные металлы, их химические соединения, драгоценные камни в медицинских, научно-исследовательских целях либо в составе инструментов, приборов, оборудования и изделий производственно-технического назначения;
б) аудиторов, аудиторских организаций.
Таким образом, нормы статьи 9 законопроекта в указанной части нуждаются во внутреннем согласовании.
Кроме того, указанное замечание (относительно наделения различными полномочиями Уполномоченного органа и Министерства финансов Донецкой Народной Республики) прослеживается по всему тексту законопроекта.
В пояснительной записке к законопроекту указано, что «принятие проекта закона не повлечет за собой изменения финансовых обязательств государства и расходов, покрываемых за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
В то же время принятие законопроекта повлечет косвенные расходы из Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, связанные с реализацией возложенных на субъектов государственного финансового мониторинга в соответствии с частью 3 статьи 9 законопроекта полномочий (в частности, набор в штат лиц, которые будут осуществлять надзор (контроль) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, путем проведения плановых и внеплановых проверок, выездных и (или) невыездных).
В связи с этим необходимым условием принятия законопроекта согласно части 3 статьи 72 Конституции Донецкой Народной Республики является положительное заключение Правительства Донецкой Народной Республики.
Также в законопроекте, в отличие от Закона № 115-ФЗ, отсутствует правовой механизм противодействия финансирования и распространения оружия массового уничтожения. Отсутствие указанного регулирования вызывает сомнения, поскольку обозначенные нормы уже зарекомендовали себя в правоприменительной практике Российской Федерации.
Кроме вышеуказанных замечаний, носящих общий характер, имеются также и постатейные замечания.
Пунктом 13 части 1 статьи 1 законопроекта закреплено определение понятия «замораживание (блокирование) безналичных денежных средств». При этом в дальнейшем по тексту законопроекта вышеуказанный термин в разрезе безналичных денежных средств не применяется. В связи с этим предлагаем пункт 13 части 1 статьи 1 законопроекта доработать.
В соответствии с пунктом 35 части 1 статьи 1 законопроекта «правоохранительные органы – органы прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности».
Следует отметить, что в законодательстве Донецкой Народной Республики отсутствует нормативный правовой акт, в котором были бы закреплены основные положения о системе правоохранительных органов, их полный перечень, понятие, классификация. Подход разработчика к выделению только органов прокуратуры, внутренних дел и органов государственной безопасности, как правоохранительных органов, не является целесообразным, поскольку указанные органы только выявляют и расследуют преступления, что не охватывает все функции, возложенные на правоохранительные органы.
Таким образом, закрепление в пункте 35 части 1 статьи 1 законопроекта исчерпывающего перечня правоохранительных органов нецелесообразно. В связи с этим предлагаем пункт 35 части 1 статьи 1 законопроекта исключить.
В соответствии с частью 8 статьи 10 законопроекта «не проводится идентификация клиента – физического лица, представителя клиента, выгодоприобретателя при осуществлении следующих финансовых операций на сумму, не превышающую 15 000 российских рублей либо эквивалента этой суммы в другой валюте, рассчитанного с использованием официальных курсов валют, установленных Центральным Республиканским Банком на день совершения такой финансовой операции:
1) операций по приему и переводу платежей без открытия банковского счета;
2) операций купли-продажи ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней;
3) операций по покупке или продаже наличной иностранной валюты;
4) операции по приему страховых премий (страховых взносов)».
Обращаем внимание на то, что согласно части 9 статьи 10 «не проводится идентификация клиента – физического лица, представителя клиента и выгодоприобретателя при использовании электронного средства платежа для совершения покупки физическим лицом ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней в розницу на сумму, менее 50 000 российских рублей либо эквивалента этой суммы в другой валюте, рассчитанного с использованием официальных курсов валют, установленных Центральным Республиканским Банком на день совершения такой финансовой операции».
Из указанного следует, что часть 8 статьи 10 предусматривает непроведение идентификации при осуществлении операций купли-продажи ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней на сумму, не превышающую 15 000 российских рублей либо эквивалента этой суммы в другой валюте, а часть 9 - на сумму, менее 50 000 российских рублей либо эквивалента этой суммы в другой валюте.
Следовательно, части 8 и 9 статьи 10 законопроекта не согласованы между собой в части определения суммы, при которой не проводится идентификация клиента при совершении операций купли-продажи ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней.
Кроме того, Закон № 115-ФЗ предусматривает непроведение идентификация клиента при осуществлении физическим лицом операции по покупке или продаже наличной иностранной валюты на сумму, не превышающую 40 000 рублей либо не превышающую сумму в иностранной валюте, эквивалентную 40 000 рублей.
С учетом изложенного предлагаем статью 10 законопроекта доработать.
Статья 19 законопроекта регламентирует ответственность за нарушение требований законопроекта и (или) нормативных правовых актов, которые регулируют деятельность в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В частности, частью 4 данной статьи закреплены составы административных правонарушений составы за деяния, связанные с невыполнением (ненадлежащем выполнением) субъектом первичного финансового мониторинга требований законопроекта, других нормативных правовых актов, которые регулируют деятельность в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Необходимо отметить, что действующий на территории Донецкой Народной Республики Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее – КоАП Украины) содержит статью 166-9 «нарушение законодательства относительно предотвращения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма», которая предусматривает ответственность за схожие правонарушения указанные в части 4 статьи 19 законопроекта.
Вследствие этого возникает возможность привлечения к ответственности за совершение одного и того же правонарушения, как по законопроекту, так и по КоАП Украины, что является недопустимым.
Кроме того, в законопроекте отсутствуют положения о порядке и сроке рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленных статьей 19 законопроекта. Указанные положения содержатся в КоАП Украины, на который отсутствует отсылка в законопроекте.
При этом порядок рассмотрения дел должен быть урегулирован исключительно законом. Недопустимо его установление на уровне подзаконного нормативного правового акта любого государственного органа.
В связи с этим необходимо либо закрепить указанный порядок в законопроекте, либо указать отсылочную норму на КоАП Украины.
Особого внимания заслуживает часть 11 статьи 19 законопроекта, согласно которой:
«оспаривание решения (постановления) субъекта государственного финансового мониторинга о применении к субъекту первичного финансового мониторинга штрафных санкций, предусмотренных настоящей статьей, осуществляется в судебном порядке в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики исключительно в целях установления законности принятия такого решения (постановления) и не останавливает исполнения субъектом первичного финансового мониторинга примененной санкции».
Необходимо отметить, что согласно частям 1, 2 статьи 39 Конституции Донецкой Народной Республики, предусматривающим, что «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде».
Таким образом, Конституция Донецкой Народной Республики предусматривает возможность обжалования решения и действия (или бездействия) вне зависимости от оснований и целей такого обжалования.
В связи с этим предлагаем в части 11 статьи 19 законопроекта конструкцию «исключительно в целях установления законности принятия такого решения (постановления)» исключить.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.