В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «установление иерархии нормативных правовых актов, при которой кодексы будут стоять выше по юридической силе законов».
Концептуальной идеей законопроекта является установление приоритета такой формы закона как кодекс над всеми иными законами. Тем самым разработчиком предлагается установить третий способ преодоления правовых коллизий (наряду с содержательным и темпоральным) – предметный, предполагающий признание высшей юридической силы (по сравнению с обычными законами) за кодифицированными нормативными правовыми актами. При этом данный способ обладает приоритетом над вышеуказанными.
Учитывая курс на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации целесообразным представляется изучение российского опыта по указанному вопросу.
Прежде всего необходимо отметить, что в Российской Федерации законодательный акт, аналогичный Закону Донецкой Народной Республики от 7 августа 2015 года № 72-IHC«О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) отсутствует.
Частично вопрос иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации разрешен в статье 76 Конституции Российской Федерации, однако указанная структурная единица также не дает однозначного ответа об иерархии внутри системы федеральных законов (кодексов и обычных федеральных законов).
Вследствие этого вышеуказанная проблематика неоднократно была предметом рассмотрения органа конституционного контроля – Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ).
Анализ правовых позиций, изложенных в актах КС РФ, позволяет прийти к выводу о том, что однозначной недвусмысленной правовой позиции органом конституционного контроля по указанному вопросу сформировано не было.
Так, в Определении КС РФ от 5 ноября 1999 года № 182-О «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (далее – Определение № 182-О) КС РФ приходит к следующим выводам:
« … Заявитель усматривает косвенное подтверждение неконституционности пункта 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в том, что содержащаяся в нем норма, на его взгляд, противоречит ГК Российской Федерации и Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)». В подтверждение своей позиции заявитель ссылается на статью 76 Конституции Российской Федерации, устанавливающую иерархию нормативных правовых актов, и статью 3 ГК Российской Федерации, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу.
Между тем в статье 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится не к ведению КС РФ, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена КС РФ в ряде решений, в том числе в определениях от 9 апреля 1998 года № 48-О, от 12 марта 1998 года № 51-О, от 19 мая 1998 года № 62-О, от 8 октября 1998 года № 195-О».
Вместе с тем в Постановлении КС РФ от 29 июня 2004 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» (далее – Постановление № 13-П) КС РФ рассматривался вопрос относительно правомерности и соответствия Конституции Российской Федерации установленного в части 1 и 2 статьи 7 Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее – УПК РФ) приоритета УПК РФ над нормами иных федеральных законов в установлении порядка уголовного судопроизводства.
КС РФ пришел к следующему выводу:
«… По существу, требование об УПК РФ в установлении порядка уголовного судопроизводства (без соблюдения которого никто не может быть признан виновным в совершении преступления и подвергнут уголовному наказанию), сформулированное в частях первой и второй статьи 7 УПК Российской Федерации во взаимосвязи с его статьями 1 и 8 и относящееся к процессуальному праву, корреспондирует максимально кодифицированному состоянию уголовного права, обеспечивая наиболее адекватную процессуальную форму его реализации как права материального. При этом законодатель исходил из особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений.
Следовательно, федеральный законодатель - в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, - кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений».
В то же время в Постановлении № 13-П КС РФ была изложена принципиально важная правовая позиция относительно возможности установления безусловного приоритета кодексов над обычными федеральными законами:
«…Вместе с тем приоритет УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из его статей 1 - 7, является порядок уголовного судопроизводства, т.е. порядок производства (досудебного и судебного) по уголовным делам на территории Российской Федерации».
В дальнейшем указанная правовая позиция была дополнительно раскрыта КС РФ в Определении от 8 ноября 2005 года № 439-О (далее – Определение № 439-О) по жалобе граждан С.В. Бородина, В.Н. Буробина, А.В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182 и 183 УПК РФ.
Так, КС РФ пришел к следующим выводам:
В сохраняющем свою силу Постановлении № 13-П КС РФ признал, что федеральный законодатель, кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе - в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции - установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений.
При этом КС РФ подчеркнул, что в случае коллизии законов приоритет УПК РФ действует лишь при условии, что речь идет о правовом регулировании уголовно-процессуальных отношений, поскольку в соответствии со статьей 71 (пункт «о») Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 49, 50, 76 (часть 1) и 118 (часть 2) уголовное судопроизводство представляет собой самостоятельную сферу правового регулирования, а юридической формой уголовно-процессуальных отношений является уголовно-процессуальное законодательство как отдельная отрасль в системе законодательства Российской Федерации, и установление новых норм, регулирующих уголовно-процессуальные отношения, по общему правилу, должно быть согласовано с УПК РФ.
Из сформулированной КС РФ в Постановлении № 13-П правовой позиции следует, что приоритет УПК РФ перед другими федеральными законами не является безусловным: он может быть ограничен как установленной Конституцией Российской Федерации (статья 76, часть 3) иерархией федеральных конституционных законов и обычных федеральных законов (к их числу относится и УПК РФ), так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.
О безусловном приоритете норм уголовно-процессуального законодательства не может идти речь и в случаях, когда в иных (помимо УПК РФ, закрепляющего общие правила уголовного судопроизводства) законодательных актах устанавливаются дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом.
В силу статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии.
Таким образом, несмотря на отсутствие категоричного и однозначного указания на возможность (либо невозможность) установления приоритета кодифицированного нормативного правового акта над обычным законом, КС РФ однозначно изложил свою позицию о недопустимости безусловного установления приоритета кодексов над иными законами (как это предлагается законопроектом).
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, разделяя вышеуказанную позицию КС РФ, учитывая реалии правового поля Донецкой Народной Республики, также обращает внимание на следующее.
Как уже отмечалось ранее, разработчиком предлагается закрепить приоритет кодексов над иными обычными законами в Законе № 72-IHC, который также является обычным законом. Тем самым, в случае принятия законопроекта, нормы Закона № 72-IHC, устанавливающие приоритет кодексов над иными законами, будут обладать более низкой юридической силой по отношению к самим кодексам.
В указанном аспекте также необходимо отметить, что согласно традиционному для отечественной юриспруденции подходу в качестве критерия юридической силы нормативных правовых актов выступает механизм принятия того или иного нормативного правового акта. Чем сложнее процедура, тем выше у данного акта юридическая сила. Именно с этим связан факт высшей юридической силы законов над подзаконными нормативными правовыми актами. Закон в правовом государстве – акт со сложной, четко регламентированной процедурой принятия, который может принять только высший законодательный орган государства. Кроме того, в большинстве государств глава государства может наложить вето на принятый закон, что также усложняет процедуру принятия.
Также парламент по своей сути отличается от всех иных органов государственной власти тем, что указанный орган является коллегиальным и решение о принятии закона осуществляется большинством депутатов, которые традиционно относятся к различными политическим силам и представляющим различные группы избирателей.
В законопроекте же предполагается установить высшую юридическую силу над кодексом, который по существу является обычным законом с аналогичной процедурой принятия.
Кроме того, в Донецкой Народной Республике в настоящее время не образован Конституционный Суд, а некоторые характерные для органов конституционного контроля европейской (австрийской) модели конституционного контроля функции возложены на другие органы (толкование Конституции и законов Донецкой Народной Республики осуществляет Народный Совет). Вследствие этого в Донецкой Народной Республике отсутствует орган, способный разрешить и сформировать обязательную для исполнения позицию относительно возможных сложностей в правоприменении соответствующих законоположений.
Следует также акцентировать внимание, что характерными признаками законодательной базы Донецкой Народной Республики являются, в том числе, сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства, а также коллизии, возникающие при их совместном применении.
Согласно части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Донецкой Народной Республики до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Донецкой Народной Республики. Таким образом, действующими останутся и соответствующие кодексы государства Украины (КоАП Украины, ГПК Украины, ХПК Украины и т.д.).
Буквальное толкование законопроекта позволяет прийти к выводу о том, что положения указанных актов будут иметь приоритет над обычными законами, принятыми Народным Советом Донецкой Народной Республики.
Кроме того, в случае принятия законопроекта потребует разрешения вопрос аналогичный тому, который разрешался в Определении № 439-О, (возможно ли будет применение дополнительных гарантий, закрепленных отдельными законодательными актами Донецкой Народной Республики).
Так, действующий УПК Донецкой Народной Республики не предусматривает особого порядка уголовного преследования, а также судопроизводства в отношении отдельных категорий лиц (судьи, прокуроры, адвокаты, депутаты Народного Совета и т.д.).
В то же время, например, статья 24 Закона Донецкой Народной Республики от 15 августа 2015 года № 70-IHC «О статусе депутата Народного Совета Донецкой Народной Республики» закрепляет усложненный порядок (отличный от обычного, предусмотренного Уголовно-процессуального кодекса Донецкой Народной Республики) привлечения депутата Народного Совета к уголовной ответственности.
Следовательно, в случае принятия законопроекта возникает вопрос о возможности использования специального порядка при условии, что УПК Донецкой Народной Республики в принципе его не предусматривает.
В связи с этим Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает нецелесообразным принятия законопроекта в текущей редакции. В качестве альтернативных вариантов разрешения представленной проблематики следует рассмотреть возможность:
1) сохранения российской модели регламентации указанных правоотношений, предполагающей закрепление в тексте соответствующего кодифицированного нормативного правового акта указания на его приоритет в данной сфере правоотношений над всеми иными законами.
При этом требует разрешения возможная юридическая коллизия, связанная с действием части 9 статьи 8 Закона № 72-IHC, предусматривающей следующее: «запрещается предусматривать в нормативном правовом акте положения о верховенстве в отношении иных нормативных правовых актов, принятых (изданных) тем же правотворческим органом в той же форме. Такие правовые нормы не имеют юридической силы»;
2) внесения изменений в Основной закон Донецкой Народной Республики, предполагающих выделение особой формы закона – кодекса и его приоритет над обычными законами.
Кроме того, к законопроекту имеются и постатейные замечания.
В подпункте «б» пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается статью 1 Закона № 72-IHCдополнить частью 71 следующего содержания:
«71. Кодекс – закон, содержащий в систематизированном виде всю или основную часть правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений».
В то же время статья 1 Закона № 72-IHC состоит только из одной части, что свидетельствует о наличии в законопроекте ошибки при изложении соответствующих отсылочных положений.
Кроме того, абзацем вторым части 2 статьи 5 Закона № 72-IHC предусмотрена следующая норма:
«Законы могут приниматься в форме кодексов, содержащих все правовые нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу (отрасль) общественных отношений».
Сравнительный анализ вышеуказанных норм позволяет говорить о том, что в случае принятия законопроекта, в Законе № 72-IHC будет допущено повторное изложение одних и тех же положений. В свою очередь, согласно части 4 статьи 29 Закона № 72-IHC«недопустимо повторное изложение текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта».
На основании изложенного предлагаем:
1) указанные в подпункте «б» пункта 1 статьи 1 законопроекта отсылочные положения привести в соответствие со структурой статьи 1 Закона № 72-IHC;
2) предусмотреть в законопроекте внесение изменений в абзац второй части 2 статьи 5 Закона № 72-IHC, а именно – исключение конструкции «, содержащих все правовые нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу (отрасль) общественных отношений».
Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предусмотрено внесение изменений в пункты 2 и 3 статьи 6 Закона № 72-IHC. При этом разработчиком не конкретизирована часть статьи 6, которой закреплены данные пункты, что является нарушением основ юридической техники.
В связи с этим предлагаем в пункте 2 статьи 1 законопроекта конкретизировать часть статьи 6 Закона № 72-IHC, в которую предполагается внести изменения.
Далее, частью 3 статьи 8 Закона № 72-IHC установлено следующее:
«Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) в Донецкой Народной Республике, не должны противоречить Конституции Донецкой Народной Республики».
В свою очередь, в пункте 3 статьи 1 законопроекта предлагается в данной норме слово «Законы» заменить словами «Кодексы, законы», а также после слов «Конституции Донецкой Народной Республики» дополнить словами «, а также законы не должны противоречить кодексам».
Соответственно, в случае принятия законопроекта в предложенной редакции, частью 3 статьи 8 Закона № 72-IHC будет закреплена следующая норма:
«Кодексы, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) в Донецкой Народной Республике, не должны противоречить Конституции Донецкой Народной Республики, а также законы не должны противоречить кодексам».
Стоит подчеркнуть, что в данном случае отсутствует указание на то, что кодексам не должны противоречить также и подзаконные нормативные правовые акты.
В связи с этим предлагаем пункт 3 статьи 1 законопроекта доработать в указанном аспекте.
С учетом изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики возражает против принятия данного законопроекта.