В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О техническом регулировании» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «установление законодательного механизма, направленного на установление правовых основ обеспечения регламентации единых правил установления требований к продукции и процессам ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также к выполнению работ или оказанию услуг; единства и обязательности для исполнения на всей территории Донецкой Народной Республики требований технических регламентов; применения национальных стандартов как доказательной базы выполнения требований технических регламентов, следствием чего должно стать устранение технических барьеров в торговле; проведение Донецкой Народной Республикой согласованной политики в области технического регулирования по отношению к продукции, поступающей из других государств; повышение конкурентоспособности отечественной продукции».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон № 184-ФЗ), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Статья 6 законопроекта закрепляет следующее:
«Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются техническим регламентом, устанавливающим требования в сфере безопасности зданий и сооружений».
Из анализа статьи 6 законопроекта следует, что технический регламент в области обеспечения безопасности зданий и сооружений может быть принят подзаконным нормативным правовым актом Донецкой Народной Республики.
Обращаем внимание на аналогичную по содержанию часть 1 статьи 5.4 Закона № 184-ФЗ, в которой обозначено, что особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений «устанавливаются Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
Таким образом, российский законодатель определяет высокий приоритет технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений, закрепив механизм регулирования данных правоотношений на уровне закона, а не подзаконных нормативных правовых актов.
Аналогичное замечание применимо и к статье 7 законопроекта.
В связи с этим предлагаем доработать данные нормы законопроекта на основе законодательного опыта Российской Федерации.
В пункте 4 части 3 статьи 17 законопроекта используется конструкция «бюджет Донецкой Народной Республики», которая не соответствует положениям статьи 6 Закона Донецкой Народной Республики от 28.06.2019 № 46-IIHC «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике» (далее – Закон № 46-IIHC).
Так, указанной статьей Закона № 46-IIHC закреплено следующее:
«К бюджетам бюджетной системы Донецкой Народной Республики относятся:
1) Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики и бюджеты государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики;
2) местные бюджеты».
В связи с этим предлагаем в пункте 4 части 3 статьи 17 законопроекта слова «бюджет Донецкой Народной Республики» заменить словами «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики».
В статье 22 законопроекта разработчиком используется конструкция «аккредитации в национальной системе аккредитации», которая характерна для законодательства Российской Федерации.
В свою очередь, в Донецкой Народной Республике действует Закон Донецкой Народной Республики от 19.06.2015 № 62-IHC «Об аккредитации в республиканской системе аккредитации» (далее – Закон № 62-IHC). Так, в пункте 1 статьи 4 раскрыто понятие «аккредитация в республиканской системе аккредитации».
Учитывая изложенное предлагаем в статье 22 законопроекта слово «национальной» заменить на «республиканской».
В пункте 3 статьи 24 законопроекта разработчик оперирует конструкцией «орган по аккредитации».
Данная конструкция не соответствует пункту 18 статьи 4 Закона № 62-IHC, в котором закреплено определение понятия «республиканский орган по аккредитации».
В связи с этим предлагаем пункт 3 статьи 24 законопроекта привести в соответствие с Законом № 62-IHC.
В соответствии со статьей 28 законопроекта «государственный надзор и контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере технического регулирования, к ведению которого относится организация и осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением требований технических регламентов (далее – орган государственного контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов)…».
Необходимо отметить, что далее по тексту законопроекта используется конструкция «орган государственного надзора и контроля за соблюдением требований технических регламентов», которая не соответствует сокращению, применяемому в статье 28 законопроекта.
С учетом изложенного предлагаем доработать законопроект в указанной части.
В абзаце втором части 4 статьи 39 законопроекта закреплено следующее:
«Вместе с документами, необходимыми для регистрации стандарта или свода правил, в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере стандартизации, также могут быть представлены заключения общественных организаций предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Донецкой Народной Республики. В этих заключениях могут содержаться рекомендации о применении международного стандарта, стандарта иностранного государства и свода правил иностранного государства для обеспечения соблюдения на добровольной основе требований принятого технического регламента или для проведения исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия».
Обращаем внимание, что в аналогичной норме Закона № 184-ФЗ в данных заключениях могут содержаться также рекомендации о применении «региональных стандартов, региональных сводов правил». При этом положения о данных стандартах и сводах правил содержатся и в самом законопроекте.
Так, исходя из положений пунктов 16, 17, 18 статьи 2 законопроекта, указанные стандарты и своды правил принимаются региональными организациями по стандартизации (то есть, организациями, членами (участниками) которой являются национальные органы (организации) по стандартизации государств, входящих в один географический регион мира и (или) группу стран, находящихся в соответствии с международными договорами в процессе экономической интеграции).
Содержание вышеуказанных структурных единиц позволяет прийти к выводу о том, что в Донецкой Народной Республике, как и в Российской Федерации, возможно применение региональных стандартов и региональных сводов правил.
В связи с этим предлагаем абзац второй части 4 статьи 39 законопроекта доработать с учетом законодательного опыта Российской Федерации.
В абзаце втором части 9 статьи 39 законопроекта предусмотрено, что «республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере стандартизации, безвозмездно предоставляет документы по стандартизации по запросу суда».
Стоит отметить, что в аналогичной норме российского законодателя (абзац второй части 9 статьи 44 Закона № 184-ФЗ) документы по стандартизации предоставляются не только по запросу суда, но и по требованию органов государственной власти.
В связи с этим считаем целесообразным провести дополнительное обсуждение данного вопроса на базе профильного комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики.
В части 2 статьи 41 законопроекта обозначены нормы законопроекта, которые в части аккредитации в сфере технического регулирования вводятся в действие с 1 января 2023 года, включая статью 2 законопроекта.
В то же время статья 2 законопроекта закрепляет положения об основных понятиях, которые применяются в законопроекте (определения терминов). При этом единственной структурной единицей, относящейся к аккредитации в сфере технического регулирования, является пункт 12 статьи 2 законопроекта (определение понятия «орган по сертификации»).
В связи с этим указание в статье 41 на положения всей статьи 2 законопроекта представляется нецелесообразным.
С учетом изложенного предлагаем в части 2 статьи 41 слова «статей 2, 3» заменить словами «пункта 12 статьи 2, статьи 3».
Частью 6 статьи 43 законопроекта предусмотрены составы административных правонарушений в сфере технического регулирования.
За основу указанных положений были взяты предписания статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).
При этом в законопроекте:
1) отсутствуют положения о порядке и сроке рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 43 законопроекта.
Указанные положения содержатся в Кодексе Украины об административных правонарушениях, на который отсутствует отсылка в законопроекте.
В связи с этим необходимо указать отсылочную норму на порядок производства, предусмотренный действующим законодательством об административных правонарушениях (Кодекс Украины об административных правонарушениях);
2) в отдельных составах правонарушений в качестве санкции указана «конфискация предметов административного правонарушения». Однако в законопроекте отсутствуют положения о порядке наложения данного административного взыскания;
3) отсутствуют положения о порядке обжалования постановлений об административных правонарушениях, предусмотренных законопроектом, что нарушает права граждан на судебную защиту, предусмотренные статьей 39 Конституции Донецкой Народной Республики.
В связи с этим необходимо дополнить законопроект соответствующими предписаниями.
Абзацем первым пункта 1 части 6 статьи 43 законопроекта предусмотрена административная ответственность за следующее административное правонарушение:
«нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям».
Следует отметить, что указанная норма основана на положениях части 1 статьи 14.43 КоАП РФ:
«Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.43.1, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 настоящего Кодекса».
Из сравнительного анализа данных положений законопроекта и КоАП РФ исходит, что разработчиком не была учтена конструкция «за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.43.1, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 настоящего Кодекса», хотя она имеет существенное значение для верного и законного привлечения лиц к административной ответственности за соответствующее правонарушение.
В частности, указанный недостаток может привести к неоднократному привлечению лиц к административной ответственности за совершение одного и того же правонарушения, что противоречит принципу справедливости и основным началам правового института административной ответственности.
Так, например, составы правонарушений статей 9.4, 14.44, 14.46, 14.46.1 КоАП РФ закреплены соответственно пунктами 10, 2, 4, 5 части 6 статьи 43 законопроекта.
Следовательно, уже в рамках самого законопроекта усматриваются явные предпосылки для привлечения к двойной ответственности за одно правонарушение, что является недопустимым.
В связи с этим предлагаем абзац первый пункта 1 части 6 статьи 43 законопроекта доработать в указанном аспекте.
В соответствии с абзацем пятым пункта 1 части 6 статьи 43 законопроекта «повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного абзацем вторым настоящего пункта».
Обращаем внимание на то, что абзацем вторым указанного пункта предусмотрена санкция за совершение административного правонарушения, а не его диспозиция. Соответственно, в данном случае разработчиком указана неверная отсылочная норма, что может привести к неверному применению (невозможности применения) отдельных положений законопроекта об административной ответственности в сфере технического регулирования.
Аналогичное замечание применимо к абзацу пятому пункта 2 части 6 статьи 43 законопроекта, абзацу девятому пункта 6 части 6 статьи 43 законопроекта и абзацу пятому пункта 10 части 6 статьи 43 законопроекта.
В связи с этим предлагаем в части 6 статьи 43 привести отсылочные нормы в соответствие со структурой законопроекта.
Пунктом 5 части 6 статьи 43 законопроекта предусмотрена административная ответственность за «нарушение обязательных требований к маркировке пищевой продукции, полученной с применением генно-инженерно-модифицированных организмов или содержащей такие организмы, в части сведений о наличии в пищевой продукции компонентов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов или с использованием таких организмов».
При этом в законопроекте не предусмотрены нормы разъясняющие термин «генно-инженерно-модифицированный организм», что может привести к его различному толкованию норм об административной ответственности, нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц.
В связи с этим предлагаем дополнить законопроект определением вышеуказанного понятия с использованием законодательного опыта Российской Федерации (статья 2 Федерального закона Российской Федерации от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»).
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.