В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об особенностях прохождения государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской целью данного законопроекта является «создание правовой базы для эффективного функционирования дипломатической службы, способной реализовывать внешнеполитические задачи Донецкой Народной Республики, а также для обеспечения достойного уровня социальной защищенности ее сотрудников».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» (далее – Закон № 205-ФЗ), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем, считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Согласно статье 4 законопроекта «гражданин не может быть принят на дипломатическую службу в качестве дипломатического работника, а дипломатический работник не может находиться на дипломатической службе в случаях, установленных статьей 17 Закона «О государственной гражданской службе».
Обращаем внимание на то, что в Российской Федерации гражданин не может быть принят на дипломатическую службу в качестве дипломатического работника, а дипломатический работник не может находиться на дипломатической службе также в случае наличия гражданства другого государства или отсутствия гражданства Российской Федерации у его супруги (супруга), либо выхода из гражданства Российской Федерации его супруги (супруга), либо приобретения гражданства другого государства его супругой (супругом).
Необходимо отметить, что установление вышеуказанных ограничений, связанных с прохождением дипломатической службы, является одним из наиболее распространенных в мировой практике механизмов обеспечения интересов государства и эффективности служебной деятельности, препятствования злоупотреблениям властными полномочиями, противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов.
В то же время, сложившаяся политико-правовая ситуация в Донецкой Народной Республике характеризуется наличием у граждан Донецкой Народной Республики, гражданства Донецкой Народной Республики, гражданства Украины и Российской Федерации.
При этом в целях обеспечения безопасности и суверенитета Донецкой Народной Республики необходимо, чтобы возможность быть дипломатическим работником принадлежала исключительно тем гражданам Украины, которые имеют право на получение паспорта Донецкой Народной Республики.
Учитывая изложенное предлагаем:
1) статью 4 законопроекта дополнить конструкцией «, а также в случае наличия гражданства другого государства или отсутствия гражданства Донецкой Народной Республики у его супруги (супруга), либо выхода из гражданства Донецкой Народной Республики его супруги (супруга), либо приобретения гражданства другого государства его супругой (супругом)»;
2) дополнить законопроект статьей «Заключительные положения», закрепив в ней предписания, которые обеспечат:
а) возможность назначения на должности дипломатического работника лиц:
- имеющих гражданство Украины и получивших паспорт гражданина Донецкой Народной Республики;
- получивших паспорт гражданина Донецкой Народной Республики и принявших гражданство Российской Федерации;
б) не распространение требований статьи 4 законопроекта (в аспекте конструкции, которая предлагается к дополнению) на супругу (супруга) кандидата на должность дипломатического работника, супругу (супруга) дипломатического работника:
- имеющих гражданство Украины и получивших паспорт гражданина Донецкой Народной Республики;
- получивших паспорт гражданина Донецкой Народной Республики и принявших гражданство Российской Федерации.
Далее, согласно статье 5 законопроекта «в связи с прохождением дипломатической службы на сотрудника дипломатической службы помимо запретов, установленных статьей 18 Закона «О государственной гражданской службе», налагается запрет приобретать доли участия в уставном капитале иностранных юридических лиц».
Следует отметить, что положения статьи 5 законопроекта основываются на положениях статьи 5 Закона № 205-ФЗ. При этом указанной статьей Закона № 205-ФЗ на дипломатических работников также налагается запрет выезжать за пределы территории Российской Федерации по частным делам без уведомления представителя нанимателя.
В период работы в загранучреждениях на дипломатических работников также распространяются права, предусмотренные Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года, среди которых можно выделить:
– право на свободу передвижения по территории государства пребывания за исключением зон, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности (статья 26);
– право на неприкосновенность корреспонденции (статья 27);
– право на неприкосновенность личности дипломатического агента (статья 29);
– право на неприкосновенность частной резиденции (статья 30);
– право на иммунитет от уголовной юрисдикции государства пребывания (статья 31);
– право на освобождение от большинства налогов, сборов и пошлин, личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных (статья 34);
– право на освобождение от всех государственных и трудовых повинностей (статья 35);
– право на ввоз и освобождение от всех таможенных пошлин, налогов и сборов предметов, предназначенных для личного пользования (статья 36).
При этом необходимо учитывать, что перечисленные права, а по сути – привилегии и иммунитеты, предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществление функций дипломатических представительств как органов, представляющих государство.
Таким образом, в целях недопущения злоупотребления дипломатическими работниками вышеуказанными правами на них налагается запрет выезжать за пределы территории Российской Федерации по частным делам без уведомления представителя нанимателя.
На основании изложенного предлагаем статью 5 законопроекта после слова «запрет» дополнить конструкцией «выезжать за пределы территории Донецкой Народной Республики по частным делам без уведомления представителя нанимателя, а также».
В пункте 7 части 2 статьи 10 используется конструкция «государственный орган исполнительной власти». Данная конструкция вступает в противоречие со статьёй 9 Закона Донецкой Народной Республики от 24 апреля 2015 года № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 35-IНС), предусматривающей систему органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики, которую составляют:
1) Совет Министров Донецкой Народной Республики (в настоящее время Правительство Донецкой Народной Республики);
2) министерства Донецкой Народной Республики (республиканские органы исполнительной власти);
3) государственные комитеты Донецкой Народной Республики;
4) службы Донецкой Народной Республики;
5) агентства Донецкой Народной Республики;
6) инспекции Донецкой Народной Республики;
7) иные органы исполнительной власти Донецкой Народной Республики.
Таким образом, понятие «государственный орган исполнительной власти» не предусмотрено Законом № 35-IHC, а его использование в тексте законопроекта является юридически неверным и может создать предпосылки для различного толкования и применения норм.
В связи с этим предлагаем использованную в пункте 7 части 2 статьи 10 законопроекта конструкцию «государственный орган исполнительной власти», привести в соответствие с вышеуказанными предписаниями Закона № 35-IHC.
Также стоит указать, что в части 1 статьи 12 законопроекта предусмотрена конструкция «нормативными актами», которая не соответствует Закону Донецкой Народной Республики от 7 августа 2015 года № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC).
В частности, в пункте 11 части 1 статьи 1 указанного Закона закреплено определение понятия «нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права».
В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 12 законопроекта слова «нормативными актами» заменить на конструкцию «нормативными правовыми актами».
В статье 15 законопроекта закреплены гарантии сотрудникам дипломатической службы, работающим в иностранных государствах со сложной общественно-политической обстановкой, в условиях чрезвычайного положения или при вооруженных конфликтах.
Необходимо отметить, что определение понятия «вооруженный конфликт» отсутствует в законодательстве Донецкой Народной Республики, в связи с чем возникнут сложности в правоприменении данной нормы.
Статьей 16 законопроекта предусмотрено, что «финансовое обеспечение государственных гарантий, предусмотренных статьями 13 - 15 настоящего Закона, осуществляется за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики Министерству иностранных дел Донецкой Народной Республики, утвержденном в порядке, установленном законом».
Следует указать, что в данной структурной единице нарушена логика ее построения, поскольку конструкция «утвержденном в порядке, установленном законом» будет применяться к Министерству иностранных дел, которое в отличие от Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики не утверждается, а создается.
Учитывая изложенное предлагаем статью 16 законопроекта доработать.
В соответствии со статьей 21 законопроекта «законы и иные нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с прохождением гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Донецкой Народной Республики, в части, не урегулированной настоящим Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами».
Необходимо отметить, что вышеуказанные положения фактически дублируют предписания части 1 статьи 2 законопроекта, согласно которой, «правовое положение (статус) сотрудника дипломатической службы регулируется Законом Донецкой Народной Республики от 15 января 2020 года № 91-IНС «О государственной гражданской службе» (далее – Закон «О государственной гражданской службе»), настоящим Законом, а в части, не урегулированной этими Законами, иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики, содержащими нормы трудового права, и принятыми в соответствии с настоящим Законом нормативными правовыми актами».
Согласно части 4 статьи 29 Закона № 72-IHCнедопустимо повторное изложение текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта.
С учетом изложенного предлагаем статью 21 законопроекта исключить.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 24, 58 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанных Правил.
На основании вышеизложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.