В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О Государственной границе Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Так, по тексту законопроекта используется конструкция «орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы защиты и охраны Государственной границы». Отметим, что на данный момент функции по защите и охране Государственной границы возложены на Министерство государственной безопасности Донецкой Народной Республики, поскольку согласно абзацу первому статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 12.12.2014 № 02-IHC «О Министерстве государственной безопасности» (далее – Закон № 02-IHC) Министерство государственной безопасности Донецкой Народной Республики является государственным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Донецкой Народной Республики, охраны Государственной границы и осуществляющий в пределах своих полномочий решения задач по обеспечению безопасности Донецкой Народной Республики.
С учетом изложенного предлагаем по тексту законопроекта слова «орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы защиты и охраны Государственной границы» заменить словами «республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере обеспечения безопасности Донецкой Народной Республики, охраны Государственной границы».
Абзацем вторым статьи 1 законопроекта предусмотрен состав внутренних вод Донецкой Народной Республики. Обращаем внимание, что положения абзаца второго не соответствуют наименованию статьи 1 «Основные термины, используемые в настоящем Законе» законопроекта, поскольку не содержат определение термина «внутренние воды Донецкой Народной Республики». В связи с этим предлагаем абзац второй статьи 1 законопроекта исключить и изложить его отдельной статьей.
В пункте 3 абзаца второго статьи 1 законопроекта используется конструкция «воды заток». Отметим, что слово «заток» используется в украинском языке и в переводе на русский язык означает «залив». С учетом изложенного предлагаем в пункте 3 абзаца второго статьи 1 законопроекта конструкцию «воды заток» заменить на «воды заливов».
Абзацами шестым и восьмым статьи 1 законопроекта закрепляются определения понятий «пограничная зона» и «пограничная полоса». Исходя из анализа определений вышеуказанных понятий, можно прийти к выводу, что термины по своему содержанию являются тождественными и по тексту законопроекта применяются в одном и том же значении. Так, в абзацах девятом, двенадцатом статьи 1, части 3, пункте 1 части 5 статьи 5, части 1 статьи 14, частях 2, 3 статьи 17, статьях 18, 19, части 2 статьи 20, части 1 статьи 29, части 1 статьи 30 используется понятие «пограничная полоса». В то же время в абзаце втором части 3 статьи 12, пункте 1 части 1, части 2 статьи 17 используется понятие «пограничная зона». В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016) (далее – Закон № 72-IНС) в тексте нормативного правового акта не допускается употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов). Согласно части 1 статьи 28 Закона № 72-IНС используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования. С учетом изложенного предлагаем положения законопроекта в части применения понятий «пограничная зона» и «пограничная полоса» доработать.
Частью 2 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что если положениями международных договоров Донецкой Народной Республики установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законах и других нормативных правовых актах Донецкой Народной Республики, то применяются правила международного договора, а для реализации таких положений принимаются соответствующие законодательные акты и иные нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики.
В связи с тем, что положения части 2 статьи 2 законопроекта фактически дублируют положения частей 2, 3 статьи 4 Закона Донецкой Народной Республики от 29.06.2015 № 66-IHC «О международных договорах Донецкой Народной Республики», что противоречит требованиям пункта 21 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов), предлагаем часть 2 статьи 2 законопроекта исключить.
Так же пунктом 1 части 5 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что охрана Государственной границы на суше и воде осуществляется «органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы защиты и охраны Государственной границы». В то же время положения законопроекта не содержат полномочий указанного органа. В связи с этим предлагаем законопроект после статьи 26 «Полномочия органов государственной власти Донецкой Народной Республики в сфере защиты и охраны Государственной границы» дополнить статьей «Полномочия республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере обеспечения безопасности Донецкой Народной Республики, охраны Государственной границы» с последующим изменением нумерации.
Частью 8 статьи 10 законопроекта предусмотрено, что «воздушные суда пересекают Государственную границу по специально выделенным воздушным коридорам пролета с соблюдением правил, устанавливаемых Главой Донецкой Народной Республики и публикуемых в документах аэронавигационной информации. Пересечение Государственной границы вне выделенных воздушных коридоров, кроме случаев, указанных в части 12 настоящей статьи, допускается только по разрешению Главы Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание на то, что указанные полномочия по установлению правил использования воздушного пространства характерны для Совета Министров Донецкой Народной Республики, поскольку в соответствии с пунктами 2, 3 части 1 статьи 77 Конституции Донецкой Народной Республики Совет Министров Донецкой Народной Республики обеспечивает в пределах своих полномочий проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии и осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.
В то же время, наделение указанным полномочием Главу Донецкой Народной Республики приведет к возложению на него государственно-властных функций, выходящих за пределы его предмета ведения, и может негативно отразится на качестве и эффективности принимаемых управленческих решений.
Аналогичное замечание относится к частям 11, 15, 17-22 статьи 10, части 6 статьи 13, части 2 статьи 16, части 2 статьи 23, части 1 статьи 24 законопроекта, в соответствии с которыми нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики устанавливаются: порядок локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; порядок получения разрешения на неоднократное пересечение Государственной границы судами Донецкой Народной Республики, осуществляющими рыболовство во внутренних морских водах, в территориальном море Донецкой Народной Республики; правила уведомления органа исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы защиты и охраны Государственной границы о намерении пересечь Государственную границу судами Донецкой Народной Республики; порядок установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу; положение о пограничных представителях Донецкой Народной Республики; порядок установления режима в пунктах пропуска через Государственную границу; порядок въезда (выезда) лиц, транспортных средств, ввоза (вывоза) грузов, товаров и животных в пункты (из пунктов) пропуска через Государственную границу.
В связи с этим предлагаем в частях 8, 11, 15, 17-22 статьи 10, части 6 статьи 13, части 2 статьи 16, части 2 статьи 23, части 1 статьи 24 законопроекта конструкцию «Глава Донецкой Народной Республики» заменить на «Совет Министров Донецкой Народной Республики» в соответствующих падежах.
Частью 11 статьи 10 законопроекта предусмотрено, что при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера аварийно-спасательные, аварийно-восстановительные формирования (силы) пересекают Государственную границу для локализации и ликвидации таких ситуаций в порядке, определяемом международными договорами Донецкой Народной Республики и (или) нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики. Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 18.03.2016 № 115-IHC «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» в Донецкой Народной Республике предусмотрены аварийно-спасательные службы. В связи с этим предлагаем конструкцию «, аварийно-восстановительные формирования (силы)» заменить словом «службы».
Далее отметим, что в части 20 статьи 10 законопроекта дана ссылка на часть 19 статьи 10 законопроекта, которая является неверной, поскольку часть 19 регулирует право неоднократного пересечения Государственной границы иностранными судами, осуществляющими плавание между портами или морскими терминалами Донецкой Народной Республики. В то же время, неоднократное пересечение Государственной границы судами Донецкой Народной Республики, осуществляющими плавание между портами или морскими терминалами Донецкой Народной Республики, регулируется частью 18 статьи 10 законопроекта. В связи с этим предлагаем в части 20 статьи 10 законопроекта слово «девятнадцатой» заменить на «18».
Аналогичное замечание относится и к части 21 статьи 10 законопроекта, в которой дана неверная ссылка на часть 20 статьи 10 законопроекта, поскольку частью 20 законопроекта предусмотрено кем устанавливаются правила уведомления органа исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы защиты и охраны Государственной границы о намерении пересечь Государственную границу. В свою очередь неоднократное пересечение Государственной границы судами Донецкой Народной Республики, осуществляющими плавание между портами или морскими терминалами Донецкой Народной Республики устанавливается частью 18 статьи 10 законопроекта. С учётом изложенного предлагаем в части 21 статьи 10 ссылку на часть 20 заменить ссылкой на часть 18.
В конструкции «юридическими и лицами», изложенной в части 1 статьи 14 законопроекта, допущена стилистическая ошибка, характеризующаяся пропущенным словом. В связи с этим предлагаем часть 1 статьи 14 законопроекта после слов «юридическими и» дополнить словом «физическими» во всех случаях.
Частью 1 статьи 22 законопроекта предусмотрено, что промысловая, исследовательская, изыскательская и иная деятельность в части вод пограничных рек, озёр и иных водоёмов Донецкой Народной Республики регулируется действующим законодательством Донецкой Народной Республики и настоящим Законом.
Обращаем внимание, что частью 1 статьи 22 законопроекта не учтены такие виды внутренних вод Донецкой Народной Республики как внутренние морские воды и территориальное море, которые в свою очередь закреплены в пункте 1 абзаца второго статьи 1 законопроекта. В связи с вышеизложенным предлагаем часть 1 статьи 22 законопроекта после слов «иных водоёмов» дополнить словами «во внутренних морских водах и в территориальном море».
Абзацем первым части 2 статьи 24 законопроекта установлено, что транспортные средства, следующие через Государственную границу, могут начинать движение для выезда с территории пункта пропуска, а равно менять место стоянки только с разрешения сотрудников органов государственной власти, уполномоченных Главой Донецкой Народной Республики на осуществление пограничного или иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу.
Анализируя указанную норму, невозможно прийти к однозначному выводу, какой именно орган является органом государственной власти, уполномоченным Главой Донецкой Народной Республики на осуществление пограничного или иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу, поскольку проведение пограничного или иных видов контроля присуще как Министерству государственной безопасности Донецкой Народной Республики, так и таможенным органам.
Кроме того, статья 6 Конституции Донецкой Народной Республики закрепляет разделение властей, а статьей 56 предусмотрено, что Глава Донецкой Народной Республики является главой исполнительной власти Донецкой Народной Республики. Таким образом, Глава Донецкой Народной Республики не может уполномочивать все государственные органы, а только органы исполнительной власти.
Исходя из вышеизложенного предлагаем положения абзаца первого части 2 статьи 24 законопроекта привести в соответствие с положениями Конституции Донецкой Народной Республики и требованиями части 1 статьи 28 Закона № 72-IНС.
Отдельного внимания заслуживает статья 26 «Полномочия органов государственной власти Донецкой Народной Республики в сфере защиты и охраны Государственной границы».
Так, анализируя абзац второй части 1 статьи 26 законопроекта, которым предусмотрено, что «при осуществлении защиты и охраны Государственной границы органы государственной власти могут быть наделены следующими полномочиями …», можно прийти к выводу, что предусмотренные частью 1 статьи 26 полномочия органов государственной власти Донецкой Народной Республики в сфере защиты и охраны Государственной границы являются факультативными и не обязательно закрепляются за соответствующими органами. В то же время сами полномочия, изложенные в указанной статье законопроекта, по своему содержанию составляют основу осуществления защиты и охраны Государственной границы Донецкой Народной Республики.
Кроме того, абзацем первым части 2 статьи 26 законопроекта предусмотрено, что «определение компетенции и разграничение полномочий между органами государственной власти по осуществлению пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска через Государственную границу определяется нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики», тогда как сами полномочия закреплены в части 1 статьи 26 законопроекта.
Согласно преамбуле законопроекта данный законопроект определяет организационные и правовые основы государственной пограничной политики, полномочия органов государственной власти в сфере государственной пограничной политики и регулирует отношения, связанные с установлением, изменением, обозначением, а также охраной и защитой Государственной границы Донецкой Народной Республики.
Исходя из изложенного, представляется целесообразным в тексте законопроекта определить перечень органов государственной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы, а также закрепить за ними соответствующие полномочия. На основании вышеуказанного предлагаем положения статьи 26 законопроекта доработать.
Пунктом 2 части 2 статьи 27 законопроекта предусмотрено, что подразделения противовоздушной обороны Вооружённых сил Донецкой Народной Республики имеют право в необходимых случаях привлекать иные силы и средства Вооружённых сил Донецкой Народной Республики для выяснения обстановки в воздушном пространстве и принятия мер по предупреждению или прекращению незаконного пересечения Государственной границы в воздушном пространстве. Следует отметить, что разработчиком законопроекта не предусмотрен орган государственной власти, который устанавливает порядок привлечения иных сил и средств Вооружённых сил Донецкой Народной Республики. В связи с этим предлагаем пункт 2 части 2 статьи 27 законопроекта после слов «случаях привлекать» дополнить словами «в установленном Советом Министров Донецкой Народной Республики порядке».
В статье 28 законопроекта используется такой термин как «пограничные органы». Обращаем внимание на то, что по тексту законопроекта содержание термина «пограничные органы» не раскрывается, в связи с чем невозможно определить какие органы следует считать пограничными. На основании изложенного предлагаем в статье 1 «Основные термины, используемые в настоящем Законе» законопроекта дать определение термина «пограничные органы».
Частью 1 статьи 29 законопроекта предусмотрено, что орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы защиты и охраны Государственной границы, подразделения противовоздушной обороны, осуществляя защиту и охрану Государственной границы в пределах пограничной полосы, применяют оружие и боевую технику для отражения вооружённого вторжения на территорию Донецкой Народной Республики, предотвращения попыток угона за границу воздушных, речных судов и других транспортных средств без пассажиров. Поскольку в соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 5 законопроекта охрана Государственной границы Донецкой Народной Республики в воздушном пространстве реализуется Вооружёнными силами Донецкой Народной Республики в целом, предлагаем в части 1 статьи 29 законопроекта слова «подразделения противовоздушной обороны» заменить словами «Вооружённые силы Донецкой Народной Республики».
Статья 31 законопроекта предусматривает участие органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности в защите Государственной границы Донецкой Народной Республики. Немаловажным является то, что на данный момент в Донецкой Народной Республике по причине сложной социально-экономической ситуации органы местного самоуправления не сформированы, а их функции возложены на местные администрации в соответствии сВременным (типовым) положением о местных администрациях Донецкой Народной Республики, утвержденным Указом Главы Донецкой Народной Республики от 19.01.2015 № 13. В связи с указанным предлагаем статью 39 законопроекта дополнить частью следующего содержания:
«До формирования органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, закрепленные статьей 31 Закона, осуществляют соответствующие местные администрации Донецкой Народной Республики».
Кроме того, анализ положений законопроекта выявил нарушения пунктов 40, 41, 64 Правил юридико-технического оформления законопроектов, в связи с чем предлагаем статьи 1, 10, 13 законопроекта привести в соответствие с требованиями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.