В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О развитии сельского хозяйства» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «установление правовых основ осуществления государственной агропродовольственной политики, регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, определение основных направлений поддержки сельского хозяйства».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», Закона Республики Крым от 17.06.2015 № 134-ЗРК/2015 «О развитии сельского хозяйства в Республике Крым», что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
В пункте 3 статьи 3 законопроекта раскрывается определение термина «инфраструктура регионального аграрного рынка». При этом в дальнейшем по тексту законопроекта данный термин не применяется.
В связи с этим предлагаем пункт 3 статьи 3 законопроекта исключить.
Пунктами 6 и 9 статьи 3 законопроекта закреплено разное определение одного и того же понятия, а именно – «сельскохозяйственные товаропроизводители».
Указанное противоречит части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC), которой предусмотрено, что используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.
В связи с этим предлагаем положения пунктов 6 и 9 статьи 3 законопроекта привести к внутреннему соответствию.
В пункте 1 части 3 статьи 4 законопроекта закреплена следующая конструкция «осуществляют производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку в соответствии с перечнем, указанным в пункте 3 статьи 3 настоящего Закона».
Обращаем внимание на то, что в пункте 3 статьи 3 законопроекта отсутствует какой-либо перечень. Данный пункт лишь закрепляет определение понятия «инфраструктура регионального аграрного рынка», вследствие чего можно прийти к выводу о том, что в указанной структурной единице допущена логическая ошибка.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 3 части 4 статьи 4, пункту 1 статьи 5, части 2 статьи 17 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем в указанных структурных единицах законопроекта привести отсылочные нормы в соответствие со структурой и содержанием законопроекта.
В пункте 3 части 4 статьи 4 законопроекта используется конструкция «образовательных организаций (учреждений) среднего профессионального и высшего образования», которая не соответствует Закону Донецкой Народной Республики от 19.06.2015 № 55-IHC «Об образовании» (далее – Закон № 55-IHC).
В частности, согласно части 2 статьи 21 указанного Закона в Донецкой Народной Республике устанавливаются следующие типы образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы:
«1) дошкольная образовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми;
2) общеобразовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования;
3) профессиональная образовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования;
4) образовательная организация высшего профессионального образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам высшего профессионального образования и научную деятельность».
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 1 статьи 5 законопроекта, в котором используется конструкция «высшими профессиональными образовательным организациям, образовательным организациям высшего образования».
В связи с этим предлагаем пункт 3 части 4 статьи 4, пункт 1 статьи 5 законопроекта привести в соответствие с вышеизложенными положениями Закона № 55-IHC.
Далее, в части 6 статьи 9 законопроекта используется конструкция «республиканская аграрная политика», в то время как в статье 4 законопроекта разработчик оперирует понятием «государственная аграрная политика».
Стоит указать, что согласно пункту 2 части 2 статьи 25 Закона № 72-IHC«в тексте нормативного правового акта не допускается употребление … в одном и том же смысле разных понятий (терминов)».
В связи с вышеуказанным предлагаем в части 6 статьи 9 законопроекта слова «республиканской аграрной политики» заменить конструкцией «государственной аграрной политики».
Обращаем внимание на то, что по тексту статьи 10 законопроекта используется конструкция «бюджеты органов местного самоуправления», которая не соответствует положениям статьи 6 Закона Донецкой Народной Республики от 28.06.2019 № 46-IIHC «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике» (далее – Закон № 46-IIHC).
Так, указанной статьей Закона № 46-IIHC закреплено следующее:
«К бюджетам бюджетной системы Донецкой Народной Республики относятся:
1) Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики и бюджеты государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики;
2) местные бюджеты».
Вследствие вышеуказанного необходимо в статье 10 законопроекта конструкцию «бюджеты органов местного самоуправления» заменить на «местные бюджеты», для приведения законопроекта в соответствие с положениями Закона № 46-IIHC.
Далее, в части 2 статьи 14 предусмотрено следующее:
«За реализацию мероприятий республиканской программы по развитию сельского хозяйства на соответствующих административных-территориальных единицах несут ответственность уполномоченные органы исполнительной власти местного самоуправления в рамках установленных полномочий».
Стоит указать, что конструкция «уполномоченные органы исполнительной власти местного самоуправления» не соответствует Закону Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики», так как им не предполагается существование органов исполнительной власти местного самоуправления.
В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 14 законопроекта доработать.
Пунктом 2 части 4 статьи 16 законопроекта предусмотрено следующее:
«К информации, подлежащей обязательному размещению и обновлению не реже чем один раз в квартал на официальном сайте республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере агропромышленной политикии продовольственной безопасности, в сети Интернет и на официальных сайтах уполномоченных органов государственной власти относится информация:
…
2) об издании республиканскими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов, устанавливающих порядок осуществления государственной поддержки развития сельского хозяйства».
Стоит отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и потому не могут обладать полномочиями по изданию нормативных правовых актов, регулирующих порядок оказания государственной поддержки развития сельского хозяйства.
Кроме того, использованная в абзаце первом части 4 статьи 16 законопроекта конструкция «уполномоченных органов государственной власти» не позволяет определить, какие именно органы государственной власти имеются в виду, что послужит предпосылкой для неверного толкования и применения нормы.
На основании изложенного предлагаем доработать абзац первый и пункт 2 части 4 статьи 16 законопроекта в указанном аспекте.
В соответствии с частью 2 статьи 20 законопроекта «до вступления в силу закона, регулирующего правовые основы деятельности местного самоуправления, для целей настоящего Закона под сельским поселением понимается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (районы, являющиеся административно-территориальными единицами Донецкой Народной Республики), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местной администрации, под межселенной территорией понимается территория района, находящаяся вне границ районов».
Следует отметить, что указанная структурная единица содержит недостатки, которые не позволяют ясно и однозначно определить содержание понятий «сельское поселение» и «межселенная территория».
В частности, при определении понятия «сельское поселение» не ясно смысловое назначение конструкции «(районы, являющиеся административно-территориальными единицами Донецкой Народной Республики)». Аналогичное замечание применимо и к части 3 статьи 20 законопроекта, в которой изложено определение термина «сельское население».
Кроме того, в определении термина «межселенная территория» допущена логическая ошибка, так как остается непонятным принцип отнесения территории к межселенной.
На основании изложенного предлагаем части 2 и 3 статьи 20 законопроекта доработать.
В части 4 статьи 20 законопроекта разработчик закрепляет следующее:
«До вступления в силу закона, регулирующего правоотношения по вопросам организации и проведения сельскохозяйственной переписи, в понимании настоящего Закона сельскохозяйственная перепись понимается как сплошное статистическое наблюдение, предусматривающее сбор установленных сведений об объектах сельскохозяйственной переписи юридические и физические лица, которые являются собственниками, пользователями, владельцами или арендаторами земельных участков, предназначенных или используемых для производства сельскохозяйственной продукции, либо имеют сельскохозяйственных животных) по состоянию на определенную дату и периодически проводимое на всей территории Донецкой Народной Республики в соответствии с официальной статистической методологией в целях формирования официальной статистической информации».
Из логики построения указанной части следует, что сельскохозяйственную перепись может провести любой субъект (как орган государственной власти, так и частные лица).
Также из контекста вышеуказанной нормы и законопроекта в целом, не представляется возможным определить, о сборе каких именно сведений идет речь, что может послужить предпосылкой для неверного толкования и применения нормы.
Следует указать, что положения части 4 статьи 20 законопроекта основаны на предписаниях пункта 1 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2005 № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» (далее – ФЗ № 108).
Однако данной структурной единицей ФЗ № 108 обозначено, что всероссийская сельскохозяйственная перепись это «сплошное федеральное статистическое наблюдение, предусматривающее сбор установленных настоящим Федеральным законом сведений…». Из этого следует, что вышеуказанное статистическое наблюдение в Российской Федерации проводится на федеральном уровне (федеральным органом). Кроме того, в статье 10 ФЗ № 108 прямо установлены сведения, подлежащие сбору в рамках всероссийской сельскохозяйственной переписи.
В связи с этим предлагаем доработать часть 4 статьи 20 законопроекта в обозначенных выше аспектах.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.