Заключение к проекту закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики» № 780-КД

В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).

В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект разработан в целях усовершенствования отдельных положений Закона, касающихся организации и функционирования органа государственного управления с особым статусом – Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики (далее – ЦРБ), а именно правового статуса, функций, режима имущества, разработки и принятия нормативных правовых актов, функционирования органов управления, банковских операций и прочее, обеспечения эффективности работы банковской системы Донецкой Народной Республики и ее субъектов, что позволит улучшить проведение инвестиционной политики государства, окажет положительное влияние на экономику и выстроить сбалансированную финансовую стратегию государства.

Также в пояснительной записке отмечается, что положения законопроекта основаны на правовых нормах Федерального закона Российской Федерации от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – ФЗ «О Центральном банке РФ»), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.

В то же время отмечаем, что помимо указанного в пояснительной записке разработчиком ФЗ «О Центральном банке РФ», предписания законопроекта основаны на положениях Федерального закона Российской Федерации от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – ФЗ № 395-1), а также Закона Украины от 07.12.2000 № 2121-III «О банках и банковской деятельности» (далее – ЗУ № 2121-III) и на положениях самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.

Избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия. Кроме того, апробация положений законопроекта в правоприменительной практике Донецкой Народной Республики неизбежно столкнётся с существующими проблемами, имеющимися в правовом поле Донецкой Народной Республики (сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства; коллизий, возникающих при их совместном применении; отсутствие правового регулирования либо фрагментарное урегулирование отдельных сфер общественных отношений; непоследовательность и низкий уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов).

Подпунктом «и» пункта 15 статьи 1 законопроекта предлагается изложить подпункт «и» пункта 9 части 2 статьи 21 Закона Донецкой Народной Республики от 26.04.2019 от № 32-IIHC «О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 32-IIHC) в следующем виде:

«9) принимает решения:…

…и) лицензионных условиях и порядке лицензирования в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».

Стоит указать, что предложенное изменение изложено некорректно, так как нарушает логику построения пунктов данной статьи.

В связи с чем предлагаем изложить подпункт «и» пункта 9 части 2 статьи 21 Закона № 32-IIHC в следующей редакции:

«и) о лицензионных условиях и порядке лицензирования в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».

Обращаем внимание на подпункт «б» пункта 18 статьи 1 законопроекта, которым предлагается часть 5 статьи 24 Закона № 32-IIHC после слов «Первый заместитель» дополнить словами «Первый заместитель Председателя Центрального Республиканского Банка».

Вследствие указанных выше изменений часть 5 статьи 24 Закона № 32-IIHC будет изложена в данном виде:

«Первый заместитель Первый заместитель Председателя Центрального Республиканского Банка и заместители Председателя Центрального Республиканского Банка…».

Таким образом, предлагаемые разработчиком изменения в подпункте «б» пункта 18 статьи 1 законопроекта нарушают логику построения нормы права, в связи с чем предлагаем изложить данный подпункт следующим образом:

«часть 5 после слов «Первый заместитель» дополнить словами «Председателя Центрального Республиканского Банка».

В пункте 19 статьи 1 предлагается в части 2 статьи 25 Закона № 32-IIHC конструкцию «статьей 76 настоящего Закона» заменить словами «статьей 77 настоящего Закона».

В действующей редакции части 2 статьи 25 Закона № 32-IIHC указано, что «на Председателя, первого заместителя и заместителей Председателя Центрального Республиканского Банка распространяются требования и ограничения, установленные статьей 76 настоящего Закона».

Следует обратить внимание, что предметом регулирования статьи 76 Закона № 32-IIHCявляется требования к служащим ЦРБ. В перечне требований, установленных данной статьей имеются и ряд ограничений, к примеру, невозможность быть депутатом Народного Совета Донецкой Народной Республики, а также совмещать работу с должностями государственной службы и иной оплачиваемой деятельностью, что соответствует изложенному в части 2 статьи 25 Закона № 32-IIHC.

В свою очередь, предметом регулирования статьи 77 Закона № 32-IIHC является социальное обеспечение работников ЦРБ, и в данной статье отсутствуют какие-либо требования и ограничения в отношении лиц, указанных в части 2 статьи 25 Закона № 32-IIHC.

Исходя из анализа пункта 19 статьи 1 законопроекта можно прийти к выводу о том, что в нём допущена логическая ошибка, в связи с чем предлагаем его исключить.

Подпунктом «а» пункта 39 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 2 части 1 статьи 54 Закона № 32-IIHCпосле слова «размещение» дополнить словами «указанных в пункте 1 части 1 настоящей статьи привлеченных».

Обращаем внимание на то, что часть 1 статьи 54 Закона № 32-IIHCсостоит из двух абзацев, среди которых только второй содержит пункты. В связи с этим необходимо конкретизировать вносимые разработчиком изменения в соответствии с абзацем вторым пункта 96 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС.

Вследствие вышеуказанного предлагаем подпункт «а» пункта 39 статьи 1 законопроекта доработать.

Обращаем внимание на статью 62 Закона № 32-IIHC, в которой закреплено определение понятия «некредитные финансовые организации», а также виды деятельности, которые ими осуществляются.

Подпунктом «к» пункта 46 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 62 Закона № 32-IIHC пунктом 15, предусматривающим право некредитных финансовых организаций осуществлять актуарный вид деятельности.

Вместе с тем разработчиком не учтено, что в аналогичной статье 76.1 ФЗ «О Центральном банке РФ» некредитными финансовыми организациями признаются также лица, осуществляющие следующие виды деятельности: деятельность организатора торговли, деятельность центрального депозитария, репозитарную деятельность, кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, бюро кредитных историй, сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.

Следует отметить, что указанные виды деятельности некредитных финансовых организаций закреплены с учетом наличия соответствующих законов Российской Федерации (Федеральный закон Российской Федерации от 21.11.2011 № 325-ФЗ «Об организованных торгах», Федеральный закон Российской Федерации от 07.12.2011 № 414-ФЗ «О центральном депозитарии», Федеральный закон Российской Федерации от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» и т.д.). С учетом курса Донецкой Народной Республики на гармонизацию своего законодательства с Российской Федерацией представляется возможным в дальнейшем принятие вышеуказанных законов. В то же время отсутствие указанных видов деятельности при определении некредитной финансовой организации может негативно повлиять на возможности осуществления ими деятельности в Донецкой Народной Республике.

С учетом изложенного предлагаем разработчику дополнить законопроект вышеуказанными видами деятельности.

Акцентируем внимание на подпункт «б» пункта 50 статьи 1 законопроекта, которым предлагается часть 3 статьи 72 Закона № 32-IIHC, изложить в следующей редакции:

«Не допускается установление запрета или обязанности совершать определенные действия для Центрального Республиканского Банка в рамках обеспечения исковых требований».

Обращаем внимание, что установление подобных ограничений может привести к нарушению прав физических и юридических лиц, в отношении которых могут быть приняты решения ЦРБ, признанные в судебном порядке незаконными. Отсутствие возможности приостановления выполнения решений, актов ЦРБ, а также возможности установления для ЦРБ запрета или обязанности совершать определенные действия может привести к тому, что будут выполняться решения ЦРБ, противоречащие действующему законодательству Донецкой Народной Республики.

С учетом изложенного предлагаем подпункт «б» пункта 50 статьи 1 законопроекта доработать с учетом указанных замечаний.

Подпунктом «б» пункта 52 статьи 1 законопроекта предлагается часть 2 статьи 72 Закона № 32-IIHCдополнить абзацем вторым следующего содержания:

«Служащие Центрального Республиканского Банка не являются государственными гражданскими служащими».

Отметим, что частью 1 статьи 10 Закона Донецкой Народной Республики от 03.04.2015 № 32-ΙНС «О системе государственной службы Донецкой Народной Республики» установлено, что «государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств государственного бюджета». Следовательно, служащие ЦРБ подпадают под определение государственных служащих.

Принятие подпункта «б» пункта 52 статьи 1 законопроекта приведет к нераспространению на служащих ЦРБ требований и ограничений, которые предписаны Законом Донецкой Народной Республики от 15.01.2020 № 91-IIHC «О государственной гражданской службе».

Также обращаясь к законодательному опыту Российской Федерации, стоит отметить отсутствие аналогичной нормы в ФЗ «О Центральном банке РФ».

Исходя из анализа данной правовой нормы, предлагаем исключить подпункт «б» пункта 52 статьи 1 законопроекта.

Пунктом 56 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить Закон № 32-IIHC главой 141 «Обеспечение стабильности банковской и финансовой систем, защита прав, интересов клиентов кредитных организаций и некредитных финансовых организаций», положения которой основаны на законодательном опыте Украины.

Ранее Верховным Судом Донецкой Народной Республики уже подчеркивались негативные последствия компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины.

Так, указанная глава содержит статьи 791 «Банковская тайна» и 792 «Приостановление операций по счету, наложение ареста и обращение взыскания на денежные средства и иные ценности, находящиеся в кредитной организации и Центральном Республиканском Банке».

Пунктом 11 части 7 статьей 791 указанной главы предусмотрено следующее:

«Информация о юридических и физических лицах, содержащая банковскую тайну, раскрывается кредитными организациями и Центральным Республиканским Банком: … судам Донецкой Народной Республики – в объеме, определенном судебным решением о раскрытии информации, составляющей банковскую тайну, в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики».

Исходя из положений действующего гражданско-процессуального законодательства (глава 12 раздела VI Гражданско-процессуального кодекса Украины от 18.03.2004 № 1618-IV (в редакции, действующей по состоянию на 14.05.2014), который применяется на территории Донецкой Народной Республики на основании части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики (далее – ГПК Украины)), судебное решение о раскрытии информации, составляющей банковскую тайну принимается по результатам рассмотрения в рамках отдельного производства дела о раскрытии банками информации, содержащей банковскую тайну.

При этом в нем должно быть указано (статья 290 ГПК Украины):

1) имя (наименование) получателя информации, его местожительство или местонахождение, а также имя представителя получателя, когда информация предоставляется представителю;

2) имя (наименование) лица, относительно которого банк должен раскрыть информацию, которая содержит банковскую тайну, местожительство или местонахождение этого лица;

3) наименование и местонахождение банка, который обслуживает лицо, относительно которого необходимо раскрыть банковскую тайну;

4) объемы (границы раскрытия) информации, которая содержит банковскую тайну, которая должны быть предоставлена банком получателю, и цель ее использование.

Соответственно, информация, содержащая банковскую тайну, раскрывается не судам, а заинтересованным лицам на основании соответствующего судебного решения.

Кроме того, информация, содержащая банковскую тайну, может быть истребована судом и в рамках процессуальной процедуры обеспечения доказательств.

В частности, согласно статье 133 ГПК Украины лица, которые принимают участие в деле и считают, что представление нужных доказательств является невозможным или в них есть сложность в представлении этих доказательств, имеют право заявить ходатайство об обеспечении этих доказательств. При этом одним из способов обеспечения доказательств является их истребование судом.

Исходя из части 4 статьи 135 ГПК Украины, по результатам рассмотрения указанного ходатайства судом выносится соответствующее определение, которое, как и любое другое судебное решение, подлежит исполнению упомянутыми в нем субъектами.

Подобная процессуальная возможность (истребование судом доказательств) закреплена и в действующем арбитражно-процессуальном законодательстве (статья 38 Хозяйственного процессуального кодекса Украины 06.11.1991 № 1798-XII (в редакции, действующей по состоянию на 14.05.2014), который применяется на территории Донецкой Народной Республики на основании части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики), Уголовно-процессуальном кодексе Донецкой Народной Республики (статья 72).

В связи с этим предлагаем в пункте 56 статьи 1 законопроекта слова «судам Донецкой Народной Республики – в объеме, определенном судебным решением о раскрытии информации, составляющей банковскую тайну, в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики» заменить на «по судебному решению».

Предлагаемой к дополнению статьей 792 установлен порядок и основания приостановления операций по счету, наложения ареста и обращения взыскания на денежные средства и иные ценности, находящиеся в кредитной организации и ЦРБ.

Так, в части 1 указанной статьи предлагается закрепить следующую норму:

«Операции по счету могут быть приостановлены, а на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации и Центральном Республиканском Банке, а также на остаток электронных денежных средств арест может быть наложен не иначе как уполномоченным государственным органом, его должностным лицом или судом, в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики».

Следует указать, исходя из анализа положений законопроекта и Закона № 32-IIHC, остается непонятным, какой именно субъект подразумевается под конструкцией «уполномоченный государственный орган», что создает явные предпосылки к ее расширенному толкованию и существенному нарушению прав физических и юридических лиц. Указанное может привести и к тому, что сам ЦРБ будет на свое усмотрение приостанавливать операции, арестовывать счета физических и юридических лиц.

При этом частью 3 статьи 792 также предусмотрено, что кредитная организация и ЦРБ не несут ответственности за ущерб, причиненный в результате приостановления операций по счету, наложения ареста или обращения взыскания на денежные средства и иные ценности их клиентов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Донецкой Народной Республики.

Немаловажен также тот факт, что в законодательстве Российской Федерации и Украины полномочие по наложению ареста на ценности, находящиеся в кредитной организации отнесено только к компетенции суда и государственного исполнителя (судебного пристава-исполнителя) (часть 1 статьи 27 ФЗ № 395-1, абзац седьмой части 2 статьи 12 Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах», статья 59 ЗУ № 2121-III). Подобная модель правового регулирование создает гарантию недопущения неправомерного ограничения физических и юридических лиц в осуществлении ими своих прав на ценности, находящиеся на счетах в кредитных организациях.

Далее, в части 6 статьи 792 разработчиком предлагается закрепить следующее предписание:

«Не осуществляются приостановление операций по счетам, наложение ареста и обращение взыскания на денежные средства, находящиеся на банковских счетах со специальным режимом использования, установленных Центральным Республиканским Банком».

В то же время в Законе № 32-IIHC, равно как и в представленном законопроекте, отсутствуют положения о «счетах со специальным режимом использования», что не позволяет однозначно определить, какие именно счета имеются в виду, и создает предпосылки к расширенному толкованию указанной конструкции. Кроме того, как в законодательстве Украины, так и в законодательстве Российской Федерации практика закрепления подобных положений не прослеживается.

На основании изложенного предлагаем в пункте 56 статьи 1 законопроекта редакцию предлагаемой к дополнению статьи 792 доработать с учетом указанных замечаний.

Подпунктом «д» пункта 58 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 81 Закона № 32-IIHC частью 11 следующего содержания:

«11. Приостановить действие пункта 20 статьи 19, пункта 4 части 2 статьи 23, частей 2–4 статьи 24 настоящего Закона до 31 мая 2020 года».

В свою очередь указанные структурные единицы Закона № 32-IIHC предусматривают процедуру назначения и освобождения от должностипервого заместителя Председателя ЦРБ и заместителя Председателя ЦРБ.

Обратим внимание, что приостановление вышеуказанных норм негативно скажется на работе ЦРБ в связи с отсутствием соответствующего правового механизма.

Верховный Суд рекомендует доработать подпункт «д» пункта 58 статьи 1 законопроекта с учетом изложенного.

Подпунктом «е» пункта 58 статьи 1 законопроекта приостанавливается действие пункта 4 части 2 статьи 6, статьи 78 Закона № 32-IIHC до 31.12.2022.

Отметим, что данные структурные единицы регулируют вопрос, касающийся порядка проведения аудита отчетности ЦРБ. Отсутствие правовых норм предписывающих проверку состояния финансовой отчетности ЦРБ на предмет достоверности отображения показателей во всех существенных аспектах на срок до 31.12.2022 приведет к невозможности контроля финансовой деятельности ЦРБ.

Вследствие вышеуказанного необходимо подпункт «е» пункта 58 статьи 1 законопроекта доработать.

Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах законов антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.

Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.

На основании вышеизложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.