В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об особенностях управления рынками и о внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О рынках и рыночной деятельности» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «урегулирование механизма возвращения рынков, на которых было введено государственной управление, предыдущим собственникам на праве частной формы собственности».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 19 части 1 статьи 2 Закона Донецкой Народной Республики от 08.04.2016 № 121-IHC «О рынках и рыночной деятельности» (далее – Закон № 121-IHC) изложить в следующей редакции:
«19) управляющая рынком организация – юридическое лицо, получившее право организации и эксплуатации рынка либо торговых рядов в порядке, установленном настоящим Законом. Положения настоящего Закона об управляющей рынками организации распространяются на физических лиц – предпринимателей, которые являлись собственниками рынков на день вступления в силу настоящего Закона и которые получили право на осуществление деятельности по организации и эксплуатации рынков».
Следует отметить, что предложение второе предлагаемой редакции пункта 19 части 1 статьи 2 Закона № 121-IHC должно содержаться в заключительных и переходных положениях Закона № 121-IHC, поскольку содержит особенности применения норм Закона № 121-IHC во времени и по кругу лиц.
В связи с этим рекомендуем доработать пункт 1 статьи 1 законопроекта в указанном аспекте.
Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается статью 3 Закона № 121-IHC признать утратившей силу.
Статья 3 Закона № 121-IHC устанавливает на чем основывается и из каких нормативных правовых актов состоит законодательство Донецкой Народной Республики о рынках и рыночной деятельности.
Стоит указать, что целесообразность исключения указанных положений не усматривается, так как данный шаг никоим образом не повлияет на достижение целей, изложенных в пояснительной записке к законопроекту.
На основании изложенного предлагаем пункт 2 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предлагается статью 10 Закона № 121-IHC изложить в новой редакции. Так, частью 1 предлагаемой редакции статьи 10 Закона № 121-IHC предусмотрено следующее:
«Деятельность по организации и эксплуатации рынков, расположенных на территории Донецкой Народной Республики может осуществляться юридическими лицами, а также физическими лицами – предпринимателями, в собственности которых находились рынки на день вступления в силу настоящего Закона.
Деятельность по организации и эксплуатации рынков могут осуществлять резиденты Донецкой Народной Республики (юридические лица либо физические лица – предприниматели, зарегистрированные на территории Донецкой Народной Республики)».
Следует отметить, что буквальное толкование абзаца первого и второго указанной структурной единицы позволяет прийти к выводу об их несогласованности и внутреннем противоречии.
Так, согласно абзацу первому части 1 предлагаемой редакции статьи 10 Закона № 121-IHC на территории Донецкой Народной Республики не предполагается деятельность по организации и эксплуатации рынков иными субъектами, за исключением тех юридических лиц, а также физических лиц – предпринимателей, в собственности которых находились рынки на день вступления в силу Закона № 121-IHC. Тем самым, вводится недопустимое ограничение конкуренции, связанное с недопущением деятельности по организации и эксплуатации рынков для всех иных субъектов.
В свою очередь, абзац второй части 1 предлагаемой редакции статьи 10 Закона № 121-IHC регламентирует право осуществления деятельности по организации и эксплуатации рынков для всех резидентов Донецкой Народной Республики (юридических лиц либо физических лиц – предпринимателей, зарегистрированных на территории Донецкой Народной Республики).
В связи с этим, а также учитывая тот факт, что процедура «возврата» рынков регламентирована статьей 2 законопроекта, предлагаем пункт 3 статьи 1 законопроекта доработать.
Далее, пунктами 1, 3 и 5 части 2 статьи 2 законопроекта установлено следующее:
«Собственники рынка, имеющие намерение принять из государственного управления рынок, обязаны в течение 60 дней со дня вступления в силу настоящего Закона лично обратиться в Народный Совет Донецкой Народной Республики и предоставить следующие документы:
1) физические лица – предприниматели – паспорт гражданина Донецкой Народной Республики и свидетельство о государственной регистрации физического лица – предпринимателя, выданное республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела;
3) руководитель юридического лица и члены исполнительного органа юридического лица, а также участники юридического лица – паспорт (паспорта) гражданина Донецкой Народной Республики;
5) документы, подтверждающие отсутствие причастности лица к деятельности, создающей угрозу государственной безопасности, выданные республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере государственной безопасности, и республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере внутренних дел».
Акцентируем внимание на том, что на территории государства проживает значительное количество граждан Донецкой Народной Республики, у которых по тем или иным причинам отсутствует паспорт гражданина Донецкой Народной Республики. Соответственно, собственники рынков, не имеющие паспорта гражданина Донецкой Народной Республики, будут фактически лишены возможности «вернуть» рынок из государственного управления.
При этом, исходя из практики, процедура оформления паспорта гражданина Донецкой Народной Республики может затянуться на длительный (превышающий 60 дней) срок, что также является значимым фактором, обуславливающим невозможность возвращения собственникам, принадлежащих им рынков.
Кроме того, непонятна правовая природа документов, подтверждающих отсутствие причастности лица к деятельности, создающей угрозу государственной безопасности.
В данном случае разработчиком не установлен механизм выдачи данных документов (не конкретизирован порядок, сроки подачи и оформления, требования к заявлению, необходимые прилагаемые документы и т.п.). Также не дано поручение какому-либо органу исполнительной власти разработать вышеуказанный механизм.
Соответственно, законопроектом не создаются необходимые и справедливые правовые условия для возвращения собственникам рынков.
В связи с этим предлагаем:
1) увеличить срок, указанный в абзаце первом части 2 статьи 2 законопроекта либо отложить момент вступления в силу законопроекта, с учетом необходимости обеспечения собственникам реальной возможности по подготовке необходимой документации, в том числе паспорта гражданина Донецкой Народной Республики;
2) пункт 5 части 2 статьи 2 законопроекта доработать в указанном аспекте.
Частью 3 статьи 2 законопроекта установлено, что «управляющая рынком организация (государственное предприятие) осуществляет управление рынком до принятия Народным Советом Донецкой Народной Республики решения, указанного в части 1 настоящей статьи».
В то же время в части 1 статьи 2 законопроекта упоминается не решение, а постановление Народного Совета Донецкой Народной Республики.
С учетом изложенного предлагаем в части 3 статьи 2 законопроекта слово «решения» заменить словом «постановления».
Согласно пункту 1 части 4 статьи 2 законопроекта «государственное управление не прекращается и рынок не подлежит возврату в случае … отсутствия оригиналов правоустанавливающих документов».
При этом частью 2 статьи 2 законопроекта предусмотрена обязанность собственников рынков предоставить не только правоустанавливающие, но и иные документы.
Таким образом, в законопроекте не определены правовые последствия отсутствия у собственников рынков иных документов, указанных в части 2 статьи 2 законопроекта, что создает соответствующий пробел в правовом регулировании и предпосылки к неверному толкованию и применению норм.
Так, например, законопроект не содержит правовых последствий в случае непредставления собственником рынка паспорта гражданина Донецкой Народной Республики. Кроме того, остается непонятным, какие именно правовые последствия могут быть применены к собственнику рынка в данном случае. Наличие (отсутствие) паспорта гражданина Донецкой Народной Республики не может быть основанием для лишения собственника, принадлежащих ему прав.
Вышеуказанное свидетельствует о необходимости доработки законопроекта, в том числе и на предмет соблюдения конституционных прав граждан и организаций. Так, частями 1-3 статьи 28 Конституции Донецкой Народной Республики предусмотрено, что «право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах законов антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проекта закона в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.