В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О статусе ветеранов военной службы, ветеранов органов внутренних дел, иных лиц, и их социальной защите» (далее – законопроект).
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, в целом поддерживая инициативу, направленную на законодательное закрепление статуса всех ветеранов военной службы, ветеранов органов внутренних дел, иных лиц, и их социальной защите, упорядочение предоставляемых им и членам их семей льгот и гарантий, обращает внимание на следующее.
В условиях военной агрессии со стороны государства Украина регулирование вопросов, связанных с социальными гарантиями ветеранов военной службы является одной из первоочередных задач Донецкой Народной Республики. Вместе с тем, законодательством Донецкой Народной Республики не предусмотрена возможность получения правого статуса ветеранов военной службы лицами, являющимися государственными гражданскими служащими, прикомандированными к воинским подразделениям, которые принимают активное участие в боевых действиях по защите Донецкой Народной Республики.
С целью установления правого статуса ветеранов военной службы для лиц, являющихся государственными гражданскими служащими, прикомандированными к воинским подразделениям, в том числе сотрудников Управления физической защиты Судебного департамента при Верховном Суде Донецкой Народной Республики, которые принимают активное участие в боевых действиях по защите Донецкой Народной Республики, определения правовых гарантий, организационных и экономических мер социальной защиты, направленных на создание достойных условий жизни, почёта и уважения в обществе, а также с целью обеспечения конституционного права вышеуказанных лиц на социальную помощь в случаях временной нетрудоспособности в связи с ранением в ходе боевых действий, предлагаем в данном законопроекте закрепить за указанными лицами те же гарантии, что и для ветеранов военной службы, тем самым обеспечив им достойную жизнь, активную деятельность, почёт и уважение в обществе.
Далее, обращаем внимание на то, что в преамбуле законопроекта используется конструкция «ветераны налоговой и таможенной службы», которая вступает в противоречие с положениями Закона Донецкой Народной Республики от 03.04.2015 № 32-IHC «О системе государственной службы Донецкой Народной Республики» (с изменениями от 30.04.2016) (далее – Закон № 32-IHC). Так, в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона № 32-IHC система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба;
- государственная оперативно-спасательная служба.
Кроме того, использование указанной конструкции создает предпосылки для излишне расширенного толкования круга лиц, в отношении которых может распространяться действие рассматриваемого проекта нормативного правового акта. В контексте данного замечания целесообразным будет обратить внимание и на пункт 1 части 1 статьи 5 законопроекта, которым предусмотрено следующее: «Ветеранами военной службы, ветеранами органов внутренних дел и иными лицами признаются граждане Донецкой Народной Республики … прослужившие … в подразделениях налоговой и таможенной службы … 25 и более лет в календарном или 30 и более лет в льготном исчислении (из которых не менее 20 лет составляет выслуга в календарном исчислении), и уволенные в запас или в отставку в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики, Украины (до 7 апреля 2014 года), бывшего Союза ССР либо государств СНГ». Таким образом, под «ветеранами налоговой и таможенной службы» могут подразумеваться все без исключения сотрудники органов доходов и сборов, в том числе и те сотрудники, должностные обязанности которых не сопряжены с наличием профессиональных рисков. Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 4 части 1 статьи 5 законопроекта.
С учётом вышеизложенного предлагаем:
1) в преамбуле законопроекта конструкцию «ветеранов налоговой и таможенной службы» заменить словами «ветеранов финансово-экономической полиции Министерства доходов и сборов Донецкой Народной Республики, ветеранов таможенных органов Донецкой Народной Республики»;
2) в пунктах 1 и 4 части 1 статьи 5 законопроекта слова «в подразделениях налоговой и таможенной службы» заменить словами «в финансово-экономической полиции Министерства доходов и сборов Донецкой Народной Республики, в таможенных органах Донецкой Народной Республики».
Также следует отметить, что в тексте законопроекта используется наименование органа государственной власти «Государственная служба исполнения наказаний», которое является неполным. Поскольку в соответствии с Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 02.12.2015 № 23-10 «Об утверждении положения и структуры Государственной службы исполнения наказаний Министерства юстиции Донецкой Народной Республики, а также предельной численности сотрудников учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов, органов и предприятий, специально созданных для обеспечения деятельности Государственной службы исполнения наказаний Министерства юстиции Донецкой Народной Республики» указанный орган имеет полное наименование «Государственная служба исполнения наказаний Министерства юстиции Донецкой Народной Республики», предлагаем по тексту законопроекта слова «Государственная служба исполнения наказаний» дополнить конструкцией «Министерства юстиции Донецкой Народной Республики».
Статьёй 5 законопроекта предусмотрены положения, закрепляющие перечень лиц, которые признаются ветеранами военной службы, ветеранами органов внутренних дел, а также ветеранами налоговой и таможенной службы, ветеранами республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности, ветеранами государственной пожарной охраны и ветеранами службы гражданской защиты, ветеранами Государственной оперативно-спасательной службы, ветеранами Государственной службы исполнения наказаний, ветеранами Республиканской государственной службы охраны.
Акцентируем внимание, что статус ветеранов Государственной оперативно-спасательной службы уже регламентирован законодателем в статье 36 Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2016 № 127-IHC «О Государственной оперативно-спасательной службе» (далее – Закон № 127-IHC). Следует подчеркнуть, что дублирование в законопроекте правовых предписаний уже принятых законов противоречит основам юридической техники. В связи с вышеизложенным предлагаем статью 5 законопроекта доработать с учётом положений статьи 36 Закона № 127-IHC.
Пунктом 5 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что ветераны военной службы, ветераны органов внутренних дел и иные лица имеют право на преимущественное право на обеспечение санаторно-курортным лечением в ведомственных санаториях соответствующих республиканских органов исполнительной власти ветеранов военной службы, ветеранов органов внутренних дел и иных лиц и членам их семей с льготной оплатой стоимости путевок в размерах и порядке, определенных Советом Министров Донецкой Народной Республики.
Следует указать, что согласно пункту 6 Указа Главы Донецкой Народной Республики от 18.09.2015 № 367 «О Республиканской государственной службе охраны Донецкой Народной Республики» Республиканская государственная служба охраны Донецкой Народной Республики является органом государственной исполнительной власти. Следовательно, указанный орган не охватывается предложенной редакцией пункта 5 статьи 6 законопроекта, так как исходя из содержания положений статьи 11 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» (с изменениями от 24.06.2016) (далее – Закон № 35-IHC) республиканскими органами исполнительной власти являются исключительно министерства Донецкой Народной Республики. В связи с этим предлагаем в указанной структурной единице законопроекта слово «республиканских» исключить.
В соответствии с пунктом 8 статьи 6 законопроекта ветераны военной службы, ветераны органов внутренних дел и иные лица имеют право на бесплатное оформление в собственность занимаемого ими и членами их семей жилья независимо от размера его общей площади в домах государственного жилищного фонда. Обращаем внимание на то, что для ветеранов, кроме обеспечения общих условий жизнедеятельности, дополнительно требуется установление и реализация мер по созданию условий, направленных на повышение качества их жизни, в том числе в вопросе обеспечения жильём. Данный вопрос требует целенаправленных, организованных действий по упрочнению социальной защищенности указанных лиц, повышению уровня и качества их жизни на основе комплексного подхода к решению связанных с этим задач.
На основании изложенного целесообразным и разумным видится закрепление за соответствующими лицами возможности получения в собственность занимаемого ими и членами их семей жилья, независимо от размера его общей площади, в домах государственного жилищного фонда. С учётом указанного предлагаем в пункте 8 статьи 6 законопроекта слово «оформление» заменить на «получение».
Согласно пункту 9 статьи 6 законопроекта ветераны военной службы, ветераны органов внутренних дел и иные лица имеют право на бесплатный проезд и перевозку багажа ими и членами их семей при переезде к выбранному месту проживания после увольнения со службы в пределах Донецкой Народной Республики в порядке, определяемом Советом Министров Донецкой Народной Республики и международными договорами Донецкой Народной Республики.
Следует подчеркнуть, что использование в данном предписании ссылки на международные договора Донецкой Народной Республики является нелогичным, поскольку исходя из вышеуказанных предписаний, бесплатный переезд к выбранному месту проживания возможен исключительно в пределах Донецкой Народной Республики. В связи с изложенным предлагаем в пункте 9 статьи 6 законопроекта слова «и международными договорами Донецкой Народной Республики» исключить.
Частью 2 статьи 8 законопроекта предусмотрено, что основания, условия и порядок лишения льгот определяются Советом Министров Донецкой Народной Республики.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на то, что согласно статье 1 Конституции Донецкой Народной Республики Донецкая Народная Республика является социальным государством. Указанное означает, что политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В силу статьи 32 Конституции каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Сложная социально-экономическая ситуация в Донецкой Народной Республике в первую очередь затрагивает тех, кто менее всех защищен социально. К такой категории граждан, в частности, относятся и ветераны военной службы, ветераны органов внутренних дел, иные лица, граждане пожилого возраста, инвалиды.
Осознавая ответственность государства перед ветеранами, а также учитывая главенствующую роль закона в иерархии нормативных правовых актов, считаем нецелесообразным закрепление оснований, условий и порядка лишения льгот за Советом Министров Донецкой Народной Республики. Все вышеперечисленные аспекты правового регулирования должны найти свое отражение именно в данном законопроекте, в противном случае будет создана предпосылка для нарушения прав ветеранов.
Частью 1 статьи 13 законопроекта предусмотрено, что пункты 2, 4, 5, 6, 7 статьи 6, часть 3 статьи 7 настоящего Закона вступают в силу со дня вступления в силу Закона Донецкой Народной Республики о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики, которым предусмотрено финансирование указанных в них мероприятий. С целью обеспечения своевременной реализации положений законопроекта о социальной защите ветеранов военной службы, ветеранов органов внутренних дел, иных лиц, и членов их семей (статьи 6, 7 законопроекта) предлагаем в части 1 статьи 13 законопроекта конструкцию «, которым предусмотрено финансирование указанных в них мероприятий» исключить.
Далее, частью 3 статьи 13 законопроекта установлено, что до принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, в понимании настоящего Закона гражданами Донецкой Народной Республики являются лица, проживающие на территории, на которую распространяется суверенитет Донецкой Народной Республики, и имеющие право на получение паспорта гражданина Донецкой Народной Республики в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики. В то же время в Донецкой Народной Республике нормативное закрепление определения «лица, проживающие на территории, на которую распространяется суверенитет Донецкой Народной Республики» отсутствует. С учётом изложенного предлагаем в части 3 статьи 13 законопроекта конструкцию «, на которую распространяется суверенитет» исключить.
Разработчиком в части 4 статьи 13 законопроекта закреплена обязанность некоторых республиканских органов исполнительной власти Донецкой Народной Республикив срок, установленный законодательством Донецкой Народной Республики, совместно разработать и передать на утверждение Совета Министров Донецкой Народной Республики нормативные правовые акты, необходимые для реализации положений законопроекта. Считаем целесообразным установить в части 4 статьи 13 законопроекта конкретный срок для выполнения данными органами соответствующей обязанности, так как использование общей конструкции «в срок, установленный законодательством» не обеспечит своевременную реализацию мер по созданию условий, направленных на повышение качества жизни ветеранов военной службы, ветеранов органов внутренних дел, иных лиц.
Кроме того:
1) в законопроекте допущены нарушения пунктов 48, 53, 54 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов);
2) в статье 5 законопроекта допущено нарушение абзаца третьего пункта 41 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
3) в пункте 2 части 1 статьи 5 законопроекта допущены нарушения абзаца второго пункта 55 Правил юридико-технического оформления законопроектов.
В связи с этим предлагаем положения законопроекта привести в соответствие с предписаниями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.