В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О гражданской обороне» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается по тексту Закона Донецкой Народной Республики от 13.02.2015 № 07 – IHC «О гражданской обороне» (далее – Закон № 07 – IHC) слова «в области» заменить словами «в сфере»; «военные формирования» на «воинские формирования»; «правоохранительные органы специального назначения» на «правоохранительные органы»; «муниципальные органы» заменить на «органы местного самоуправления» в соответствующих падежах. Обращаем внимание на то, что в соответствии с пунктом 96 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 № I-494П-НС (далее - Правила юридико-технического оформления законопроектов) внесение изменений в обобщенной форме является недопустимым. В связи с этим предлагаем пункт 1 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предлагается статью 1 Закона № 07 – IHC дополнить определениями понятий «жизнеобеспечение населения в случае возникновения стихийных бедствий, аварий, катастроф, а также вследствие боевых действий в военное время», «подготовка населения в сфере гражданской обороны», «система мониторинга чрезвычайных ситуаций», «средства гражданской обороны».
Отметим, что в законопроекте должны быть даны определения используемых технических, научных и специальных терминов, при условии, что данные термины не были ранее определены в законодательстве.
Ввиду того, что ни в тексте законопроекта, ни в положениях Закона № 07 – IHC вышеуказанные понятия не используются, считаем целесообразным исключить их из пункта 3 статьи 1 законопроекта.
В пунктах 5 - 7 статьи 1 законопроекта разработчиком неверно используется наименование республиканского органа исполнительной власти, а именно, «республиканский орган исполнительной власти, реализующей государственную политику в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности», что нарушает требования пункта 24 Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Так, в соответствии с пунктом 1 Положения «О Министерстве по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Донецкой Народной Республики», утверждённого Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 10.03.2017 № 3-61, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Донецкой Народной Республики является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по государственному надзору и контролю в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной, ядерной и радиационной безопасности, гидрометеорологической деятельности, безопасности людей на водных объектах и горных предприятиях, работы с гуманитарной помощью.
В целях приведения к единству терминологии, используемой в текстах нормативных правовых актах Донецкой Народной Республики, предлагаем пункты 5 - 7 статьи 1 законопроекта доработать.
Также обращаем внимание на то, что разработчиком в пункте 5 статьи 1 законопроекта предлагается наделить Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Донецкой Народной Республики (далее – Министерство) следующим полномочием:
«налагать штрафные санкции, предусмотренные нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики».
С указанным предложением нельзя согласиться по следующим основаниям.
Во-первых, используемая разработчиком обобщенная формулировка создает предпосылки для издания Министерством нормативных правовых актов, содержащим необоснованные штрафные санкции.
Во-вторых, функции и полномочия Министерства не связаны с наложением штрафных санкций. Так, Министерство при реализации возложенных на него задач вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать соответствующих субъектов к административной ответственности. В то же время штрафные санкции характерны, в основном, для сферы гражданских или налоговых правоотношений.
На основании изложенного предлагаем в пункте 5 статьи 1 законопроекта конструкцию «налагает штрафные санкции, предусмотренные нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики» исключить.
Кроме того, в пункте 12 части 1 предлагаемой редакции статьи 10 Закона № 07 – IHC содержится конструкция «нормативный технический документ». Учитывая, что Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (с изменениями от 24.06.2016) (далее – Закон № 72 – IНС) не закреплено такое понятие как «нормативные технические документы», а в пункте 18 части 1 статьи 1 вышеуказанного Закона дано определение понятию «технические нормативные правовые акты», предлагаем в пункте 5 статьи 1 законопроекта конструкцию «нормативных технических документов» заменить на «технических нормативных правовых актов».
Считаем необходимым акцентировать внимание на пункте 7 статьи 1 законопроекта, которым предлагается дополнить Закон № 07 – IНС разделом IV«Надзор в сфере гражданской обороны».
Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает целесообразным закрепление пункта 7 статьи 1 законопроекта в подзаконном нормативном правовом акте, в связи с тем, что предлагаемый к дополнению раздел IV. не в полной мере соответствует предмету регулирования Закона № 07-IНС (задачи, правовые основы их осуществления, полномочия республиканских органов исполнительной власти, муниципальных органов, руководителей предприятий, учреждений и организаций, права и обязанности граждан в области гражданской обороны). Кроме того, подобный подход в полной мере отвечает опыту Российской Федерации.
Особого внимания заслуживает предлагаемая к дополнению Закона № 07-IНС статья 233 «Ответственность за нарушение требований гражданской обороны», которой предусмотрены положения о порядке привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности за нарушение установленных требований гражданской обороны.
Отметим, что определение особенностей привлечения лиц к административной ответственности не входит в предмет регулирования рассматриваемого проекта нормативного правового акта. В предмет регулирования анализируемого законопроекта может входить установление действенных механизмов и способов выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, однако, никак не регламентирование оснований и условий привлечения лиц к административной ответственности.
Более того, учитывая избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации, следует указать, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) в статье 1 целенаправленно включил в систему законодательства об административных правонарушениях лишь КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Российским законодателем в части 1 статьи 1.3 КоАП РФ также установлен предмет ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которому относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Закрепив вышеуказанные предписания, российский законодатель заблаговременно и целенаправленно предусмотрел императив, который не допускает принятия специальных законодательных актов, регулирующих отношения в отдельных сферах деятельности, которыми могут быть установлены правила привлечения к административной ответственности и виды административных правонарушений.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики подчеркивает определяющее значение закрепления и применения единого порядка при разрешении вопроса об административной ответственности для обеспечения должного соблюдения всеми субъектами основополагающих принципов законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура и иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел, в том числе и в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
На основании изложенного видится разумным исключение статьи 233 из пункта 7 статьи 1 законопроекта, и как следствие, исключение второго пункта под номером 7 статьи 1 законопроекта (в законопроекте нарушена нумерация пунктов), поскольку он регулирует отношения, предусмотренные статьёй 233.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.