В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «Об информатизации» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Обращаем внимание на то, что необходимость законодательного регулирования положений, закреплённых в данном законопроекте, не обусловлена сущностью и содержанием действующей правовой системы государства, в связи с чем закрепление на уровне закона указанных положений считаем нецелесообразным.
Немаловажным является и тот факт, что отношения, составляющие предмет регулирования законопроекта, не регламентированы в законодательстве Российской Федерации отдельными законами. Данный факт является еще одним аргументом в пользу нецелесообразности принятия представленного законопроекта.
Также, в настоящее время, учитывая сложную социально-экономическую обстановку в Донецкой Народной Республике, обусловленную продолжающимся актом военной агрессии со стороны государства Украина, создание агентства развития Донецкой Народной Республики в области технологий информатизации, проведение отраслевой экспертизы, регистрация, депонирование электронных систем и т.д. повлечёт за собой колоссальную и неоправданную нагрузку на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики.
Кроме вышеуказанных замечаний, носящих общий характер, имеются также и постатейные замечания.
В соответствии с частью 1 статьи 1 законопроекта организации всех форм собственности, а также граждане имеют равные права на разработку и производство электронных систем и компонентов электронных систем.
В то же время, согласно пункту 53 части 1 статьи 2 законопроекта «субъекты информатизации - органы государственной власти, органы местного самоуправления юридические лица независимо от форм собственности, физические лица и физические лица-предприниматели, осуществляющие деятельность или вступающие в правоотношения в сфере информатизации».
Необходимо отметить, что понятие «организации всех форм собственности» не включает в себя органы государственной власти и органы местного самоуправления, в связи чем ограничиваются права указанных субъектов на разработку и производство электронных систем и компонентов электронных систем.
С учётом изложенного предлагаем часть 1 статьи 1 законопроекта доработать.
Поскольку в пунктах 2, 27 части 1 статьи 2 законопроекта закреплены определения понятий «авторизация», «комплекс программно-технических средств», которые далее по тексту не используются, считаем целесообразным пункты 2, 27 части 1 статьи 2 законопроекта исключить.
Далее, пункт 19 части 1 статьи 2 законопроекта содержит определение понятия «информатизация - организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти и юридических лиц на основе формирования и использования технологий информатизации».
Исходя из предложенного разработчиком определения понятия, следует, что информатизация направлена исключительно на удовлетворение потребностей и реализацию прав граждан, юридических лиц и органов государственной власти. Как отмечалось выше, в пункте 53 части 1 статьи 2 законопроекта перечислены субъекты информатизации, к которым также относятся органы местного самоуправления, в связи с чем предлагаем в пункте 19 части 1 статьи 2 законопроекта слова «граждан, органов государственной власти и юридических лиц» заменить на «субъектов информатизации».
Пунктом 24 части 1 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что «инцидент информационной безопасности - отдельно или серийно возникающие сбои в работе информационно-коммуникационной инфраструктуры или отдельных ее объектов, создающие угрозу их надлежащему функционированию и (или) условия для незаконного получения, копирования, модификации, уничтожения или блокирования электронных ресурсов». Следует указать, что сбои в работе информационно-коммуникационной инфраструктуры или отдельных ее объектов, могут создать предпосылки не только для незаконного получения, копирования, модификации, уничтожения или блокирования электронных ресурсов, а также и для их незаконного распространения.
В связи с этим предлагаем пункт 24 части 1 статьи 2 законопроекта после конструкции «копирования,» дополнить конструкцией «распространения, ».
Обращаем внимание, что в пунктах 53, 54 части 2 статьи 1 законопроекта используется конструкция «физические лица и физические лица-предприниматели»; в пункте 7 части 3 статьи 5 законопроекта – «физическими и юридическими лицами, физическими лицами предпринимателями»; в части 1 статьи 12 законопроекта – «юридические лица любой формы собственности, физические лица-предприниматели, физические лица, а также международные организации, иностранные государства, иностранные физические и юридические лица».
Следует подчеркнуть, что понятие «физическое лицо-предприниматель», «иностранное физическое лицо» охватывается понятием «физическое лицо», а понятие «иностранные юридические лица», в свою очередь, охватывается уже использованной конструкцией «юридические лица любой формы собственности». На основании изложенного предлагаем:
1) в пунктах 53, 54 части 2 статьи 1 законопроекта конструкцию «и физические лица-предприниматели» исключить;
2) в пункте 7 части 3 статьи 5 законопроекта конструкцию «, физическими лицами предпринимателями» исключить;
3) в части 1 статьи 12 законопроекта конструкцию «физические лица-предприниматели,» и слова «иностранные физические и юридические лица» исключить.
Разработчиком в законопроекте используется конструкция «Республиканский бюджет». Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики, а именно – «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики». С учётом изложенного предлагаем терминологию, используемую в законопроекте привести в соответствие с терминологией, применяемой в Конституции Донецкой Народной Республики.
Акцентируем внимание на пункте 9 части 2 статьи 9 законопроекта, в котором используется конструкция «выдает Республиканскому органу и органам государственной власти». Следует указать на некорректный характер указанной конструкции, так как понятием «органы государственной власти» охватываются органы исполнительной власти, в том числе и республиканские. С учетом изложенного предлагаем в пункте 9 части 2 статьи 9 законопроекта слова «и органам» заменить словами «и иным органам».
В части 2 статьи 22 используется конструкция «республиканскими программами» с прописной буквы, а в части 3 рассматриваемой статьи с заглавной. Полагаем, что единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. С учётом изложенного предлагаем в части 3 статьи 22 законопроекта слово «Республиканской» заменить на «республиканской».
Согласно части 1 статьи 25 законопроекта ведомственные электронные ресурсы формируются и используются органами исполнительной власти, являющимися держателями этих ресурсов. Ведомственные электронные ресурсы содержат данные, необходимые для выполнения указанными органами своих функций.
Исходя из анализа вышеуказанных предписаний, возникает вопрос о формировании и использовании ведомственных электронных ресурсов органами законодательной и судебной ветвей власти, которые согласно пункту 14 части 1 статьи законопроекта также являются держателями электронных ресурсов, электронных систем, технологий информатизации и средств их обеспечения. В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 25 слово «исполнительной» заменить на «государственной».
В части 4 статьи 28 законопроекта закреплено право «органов уголовного преследования» на получение данных из государственных электронных ресурсов, доступ к которым ограничен.
Акцентируем внимание, что в Донецкой Народной Республике согласно действующему законодательству отсутствуют «органы уголовного преследования». Следовательно, использование данной конструкции приведет к невозможности применения указанной нормы. С учётом изложенного предлагаем часть 4 статьи 28 законопроекта доработать.
Отдельного внимания заслуживает статья 53 законопроекта, которой предусматриваются составы административных правонарушений в сфере информатизации.
Немаловажным будет указать, что определение особенностей привлечения лиц к административной ответственности не входит в предмет регулирования рассматриваемого проекта нормативного правового акта. В предмет регулирования анализируемого законопроекта может входить установление действенных механизмов и способов выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, однако, никак не регламентирование оснований и условий привлечения лиц к административной ответственности.
Более того, учитывая избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации, следует указать, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) в статье 1 целенаправленно включил в систему законодательства об административных правонарушениях лишь КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Российским законодателем в части 1 статьи 1.3 КоАП РФ также установлен предмет ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которому относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Закрепив вышеуказанные предписания, российский законодатель заблаговременно и целенаправленно закрепил императив, который не допускает принятия специальных законодательных актов, регулирующих отношения в отдельных сферах деятельности, которыми могут быть установлены правила привлечения к административной ответственности и виды административных правонарушений.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики подчеркивает определяющее значение закрепления и применения единого порядка при разрешении вопроса об административной ответственности, для обеспечения должного соблюдения всеми субъектами основополагающих принципов законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура, иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел, в том числе и в сфере общественных отношений, возникающих между физическими и юридическими лицами и (или) с участием государственных органов, при автоматизации деятельности, создании, использовании и защите электронных ресурсов и электронных систем, а также при государственном регулировании развития сферы информатизации, обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
На основании изложенного видится разумным исключение статьи 53 законопроекта.
Кроме того:
1) по тексту законопроекта в нарушение пункта 67 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов) используется конструкция «настоящий закон». В связи с этим предлагаем по тексту законопроекта конструкцию «настоящий закон» заменить на «настоящий Закон»;
2) в пункте 2 части 4 статьи 5 законопроекта в нарушение пунктов 30, 31 Правил юридико-технического оформления законопроектов используется конструкция «свободное программное обеспечение», в то время как пунктом 46 статьи 2 законопроекта предусмотрено ее сокращение – «свободное программное обеспечение (далее - СПО)»;
3) в законопроекте нарушен порядок нумерации статей, а именно, анализируемый проект нормативного правового акта содержит две статьи 5, что является нарушением пункта 45 Правил юридико-технического оформления законопроектов, а также части 6 статьи 27 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016 года) (далее – Закон № 72-IНС);
4) в статьях 18, 19, 45 - 47, 50, 51 законопроекта нарушены положения пункта 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов;
5) по тексту законопроекта в одном значении используются конструкции «Национальное агентство развития в области технологий информатизации» (пункт 2 статьи 6, пункт 21 части 2 статьи 7 законопроекта), «агентство развития Донецкой Народной Республики» (пункт 71 части 2 статьи 7 законопроекта), «Агентство развития Донецкой Народной Республики в области технологий информатизации» (статья 9, пункт 4 статьи 10 законопроекта), что является нарушением требованием абзаца третьего пункта 23 Правил юридико-технического оформления законопроектов, а также части 1 статьи 28 Закона № 72-IНС.
В связи с этим предлагаем указанные структурные единицы законопроекта привести в соответствие с требованиями Закона № 72-IНС и Правил юридико-технического оформления законопроектов.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает принятие данного законопроекта преждевременным.