В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «урегулирование бюджетных правоотношений в Донецкой Народной Республике на законодательном уровне, для организации и функционирования бюджетной системы Донецкой Народной Республики».
Концепция рассматриваемого законопроекта основана на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ), а также на множестве положений самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
По тексту законопроекта используются конструкции «республиканский бюджет», «государственный бюджет», «судебный акт», что противоречит понятийно-терминологическому аппарату, применяемому в Конституции Донецкой Народной Республики. Так, Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики – «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики», а также предусмотрено применение конструкции «судебное решение».
На основании изложенного предлагаем в законопроекте конструкции «республиканский бюджет», «государственный бюджет» заменить конструкцией «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики», а конструкции «судебный акт» заменить на «судебное решение» в соответствующих падежах и числах.
Также следует отметить, что разработчиком не принят во внимание понятийный аппарат, используемый в Законе Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе» (далее – Закон № 99-IHC), что создаёт предпосылки для неоднозначного толкования используемых в законопроекте понятий и нарушает требование части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» от 07.08.2015 № 72-IНС (далее – Закон № 72-IНС) о единообразии терминологии, используемой в нормативных правовых актах.
Так, в пункте 28 части 1 статьи 2 законопроекта закреплено понятие «денежные обязательства», содержание которого не соответствует аналогичному понятию, указанному в подпункте 17 пункта 9.1 статьи 9 Закона № 99-IHC. На основании изложенного предлагаем вышеуказанную норму законопроекта доработать.
В статье 5 законопроекта не предусмотрена норма, устанавливающая необходимость официального опубликования закона (решения) о бюджете, что затрудняет реализацию принципа прозрачности (открытости) бюджетного процесса, который закреплён в статье 19 законопроекта. Исходя из вышеизложенного, предлагаем статью 5 законопроекта доработать в контексте указанного замечания. Также отметим, подобное согласование указанных положений законопроекта в полной мере соответствует законодательному опыту Российской Федерации, а именно статье 5 БК РФ.
Следует отметить, что в статье 13 законопроекта, раскрывающей содержание принципа единства бюджетной системы Донецкой Народной Республики, в отличие от аналогичной нормы БК РФ, отсутствует положение о том, что указанный принцип, среди прочего, включает в себя единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики. Считаем, что в условиях необходимости обеспечения защиты прав и свобод субъектов бюджетных правоотношений именно судебная защита должна являться неотъемлемой частью принципов бюджетной системы Донецкой Народной Республики. В связи с этим предлагаем статью 13 законопроекта дополнить словами «, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики».
Статья 18 законопроекта раскрывает содержание принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.
В соответствии с пунктом 3 части 1 указанной статьи законопроекта принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся, среди прочего, добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан. Учитывая избранный Донецкой Народной Республикой путь на гармонизацию законодательства с законодательством Российской Федерации следует обратить внимание на правовое регулирование самообложения граждан в Российской Федерации.
Так, в Российской Федерации средства самообложения граждан являются одним из самостоятельных источников собственных доходов местных бюджетов. Возможность введения данных платежей предусматривается в статье 41 БК РФ в качестве неналоговых доходов и в статье 56 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
При этом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят Федеральный закон Российской Федерации от 05.12.2017 № 389-ФЗ «О внесении изменений в статьи 251 и 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым внесены изменения в нормы Федерального закона № 131-ФЗ, допускающие возможность принятия решений о введении и об использовании средств самообложения граждан не только на местном референдуме в пределах территории отдельного муниципального образования, но и на сходе граждан в отдельных населенных пунктах, входящих в состав поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, либо в населенных пунктах, расположенных на межселенной территории в границах муниципального района, что дает возможность использовать привлечение средств граждан и осуществлять софинансирование расходов из соответствующих региональных бюджетов для решения конкретных вопросов местного значения в пределах отдельных населенных пунктов, для которых этот вопрос актуален.
Согласно части 1 статьи 56 Федерального закона № 131-ФЗ под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.
Необходимо констатировать, что в связи с отсутствием в рассматриваемом законопроекте, а также в законодательстве Донецкой Народной Республики правовой регламентации самообложения граждан создаётся неопределённость в понимании и применении указанного института на практике.
Указанное приводит к нарушению части 2 статьи 28 Закона № 72-IHC, на основании которой в нормативном правовом акте должны даваться определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов. Кроме того, усматриваются нарушения части 1 статьи 52 Закона № 72-IHC, в соответствии с которой реализация нормативных правовых актов должна состоять в воплощении содержащихся в них правовых норм в реальные действия и фактические результаты путем использования юридических, экономических, организационных средств.
На основании изложенного предлагаем статью 18 законопроекта доработать.
Далее необходимо обратить внимание на то, что в соответствии со статьёй 24 законопроекта, содержащей положения о правовом статусе государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики, создание государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики, определение источников формирования их бюджетов, целей и порядка использования осуществляются в соответствии с законами Донецкой Народной Республики и (или) по решению Главы Донецкой Народной Республики. Отметим, что в соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 69, пунктом 6 части 1 статьи 70 Конституции Донецкой Народной Республики утверждение бюджетов государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики и отчетов об их исполнении относится исключительно к ведению Народного Совета Донецкой Народной Республики и осуществляется в форме закона. Учитывая избранный Донецкой Народной Республикой путь на гармонизацию законодательства с законодательством Российской Федерации, следует обратить внимание и на то, что в соответствии со статьёй 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются также исключительно в форме федеральных законов.
В указанном аспекте усматривается необходимость доработки статьи 24 законопроекта.
Также необходимо акцентировать внимание на необходимость конкретизации в статье 27 законопроекта, содержащей положения о доходах и расходах бюджетов государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики, на основе статей 146-147 БК РФ видов доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем доработать статью 27 законопроекта в указанной части.
Следует также отметить, что в законопроекте отсутствуют положения о субъекте, на который возложена обязанность по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов. В свою очередь, в соответствии со статьёй 148 БК РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства.
На основании указанного предлагаем рассматриваемый законопроект доработать с учётом данных замечаний.
Статьёй 33 законопроекта предусмотрен перечень доходов Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики.
В соответствии с пунктами 39, 40 части 1 указанной статьи законопроекта в Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики зачисляются налоговые доходы от сбора за вывоз угля, угольной продукции на территорию Российской Федерации и других стран (за исключением Украины) – по нормативу 100 процентов; сбора за вывоз угля, угольной продукции на территорию Украины – по нормативу 100 процентов.
Вместе с тем указанные положения не позволяют установить критерии разграничения пунктов 39, 40 части 1 статьи 33 законопроекта, поскольку нормативы сбора за вывоз угля, угольной продукции на территорию Украины и сбора за вывоз угля, угольной продукции на территорию Российской Федерации и других стран идентичны.
В связи с этим предлагаем указанные положения статьи 33 законопроекта доработать.
В соответствии со статьёй 41 законопроекта субсидии предоставляются физическим и юридическим лицам (за исключением бюджетных учреждений). В указанном аспекте необходимо акцентировать внимание на том, что в соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.
Таким образом, предлагаем статью 41 доработать с учётом правового регулирования Российской Федерации.
В законопроекте отсутствует норма, регулирующая отношения, возникающие в случае невозможности установить бенефициара в момент предоставления гарантии, что создает соответствующий пробел в правовом регулировании бюджетных правоотношений. В свою очередь согласно статье 115.1 БК РФ:
«Особенность государственной или муниципальной гарантии, предоставляемой в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц».
На основании изложенного предлагаем дополнить законопроект соответствующими положениями.
Абзацем вторым части 1 статьи 52 законопроекта предусматривается возможность выдачи кредита юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц – также по обязательным платежам в бюджетную систему Донецкой Народной Республики.
Однако в соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 93.2 БК РФ «бюджетный кредит может быть предоставлен … юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц - также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности). Следовательно, в случае, если у юридического лица имеется реструктуризация обязательств (задолженности), бюджетный кредит в этом случае ему не выдается.
С учетом указанного и руководствуясь целью обеспечения следования избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации предлагаем дополнить абзац второй части 1 статьи 52 законопроекта после конструкции «также по обязательным платежам в бюджетную систему Донецкой Народной Республики» конструкцией «, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности)». В связи с вышеизложенным предлагаем также статью 52 законопроекта дополнить частью следующего содержания:
«Под реструктуризацией обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту понимается основанное на соглашении предоставление отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающими иной предмет или способ исполнения.
Условия реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту устанавливаются соответствующими законами (решениями) о бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Донецкой Народной Республики, органа местного самоуправления соответственно, которыми также определяется порядок проведения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту».
Для совершенствования правового регулирования правоотношений в сфере предоставления бюджетных кредитов (статья 52) целесообразно обратиться к законодательному опыту Российской Федерации. Так, абзацем седьмым части 3 статьи 93.2 БК РФ предусмотрена возможность (в случаях установленных законодательством Российской Федерации) предоставления муниципальному образованию бюджетного кредита без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением).
В связи с этим предлагаем дополнить часть 3 статьи 52 законопроекта аналогичными положениями.
Далее, статьей 52 не предусмотрены положения об обязательной проверке финансового состояния юридического лица его гаранта или поручителя перед предоставлением данному юридическому лицу бюджетного кредита. Наличие указанного пробела может привести к ситуации, при которой бюджетные средства будут предоставлены неплатежеспособным юридическим лицам.
В связи с этим предлагаем дополнить статью 52 законопроекта соответствующими положениями.
Статья 80 «Участники бюджетного процесса» законопроекта не содержит норм, регламентирующих порядок установления соответствующими органами особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, что не соответствует законодательному опыту Российской Федерации и создает соответствующий пробел в правовом регулировании бюджетных правоотношений.
Так, данные полномочия указаны в частях 2-5 статьи 152 БК РФ:
«2. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются настоящим Кодексом и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
3. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.
5. Участники бюджетного процесса вправе осуществлять бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом, при условии включения сведений о данных бюджетных полномочиях в реестр участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, формирование и ведение которого осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 165 настоящего Кодекса».
На основании изложенного предлагаем дополнить статью 80 соответствующими положениями.
Следует отметить, что разработчиком законопроекта при изложении раздела III «Бюджетный процесс в Донецкой Народной Республике» были заимствованы аналогичные нормы БК РФ. В то же время БК РФ предусматривает выделение, как участников бюджетного процесса (глава 18 БК РФ), так и участников бюджетного процесса федерального уровня (глава 19 БК РФ), что обуславливается федеративным устройством российского государства. В законопроекте же разработчиком были допущены некоторые ошибки, связанные с адаптацией предписаний БК РФ к унитарному устройству Донецкой Народной Республики.
Так, согласно части 1 статьи 83 законопроекта «исполнительные органы государственной власти и исполнительные органы местного самоуправления обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его в Народный Совет Донецкой Народной Республики (Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики) или на утверждение представительным органам местного самоуправления (местные бюджеты), в соответствии с настоящим Законом разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, вносят отчет об исполнении Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики в Народный Совет Донецкой Народной Республики».
К исполнительным органам государственной власти в соответствии с пунктом 3 статьи 80 законопроекта относятся: Правительство Донецкой Народной Республики; республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере финансов; Республиканское казначейство Донецкой Народной Республики, другие государственные органы.
В то же время согласно статьям 96 и 101 законопроекта исключительно Правительство Донецкой Народной Республики вносит на рассмотрение и утверждение в Народный Совет Донецкой Народной Республики проект закона о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год.
Кроме того, согласно части 3 статьи 84 законопроекта Республиканское казначейство проводит анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами (должностными лицами) местного самоуправления. В свою очередь, часть 3 статьи 157 БК РФ предусматривает аналогичное полномочие Федерального казначейства в отношении органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).
Таким образом, указанные положения законопроекта нуждаются в доработке.
Также статьей 85 законопроекта предусмотрены бюджетные полномочия Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики. Следует отметить, что в отличие от Российской Федерации, в указанной структурной единице законопроекта отсутствует предписание относительного того, что Центральный Республиканский Банк Донецкой Народной Республики наделен полномочиями совместно с Правительством Донецкой Народной Республики разрабатывать и представлять на рассмотрение Народного Совета Донецкой Народной Республики основные направления денежно-кредитной политики.
В то же время, указанное полномочие обуславливается предписанием пункта 1 части 1 статьи 4 Закона Донецкой Народной Республики от 26.04.2019 № 32-IIНС «О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики», предусматривающим, что Центральный Республиканский Банк Донецкой Народной Республики выполняет функцию по разработке и проведению во взаимодействии с Правительством Донецкой Народной Республики денежной и кредитной политик, способствующих экономическому росту Донецкой Народной Республики, благосостоянию населения.
В связи с этим предлагаем статью 85 законопроекта дополнить вышеуказанным полномочием.
В частях 1, 2 статьи 96 законопроекта содержится исчерпывающий перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета (решения), что не соответствует законодательному опыту Российской Федерации.
Так, в статье 184.2 БК РФ одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются также методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов; предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет; иные документы и материалы.
Кроме того, необходимо отметить, что согласно части 3 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 241–IHC «О судебной системе Донецкой Народной Республики» Совет Министров Донецкой Народной Республики разрабатывает проект Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда Донецкой Народной Республики, Верховного Суда Донецкой Народной Республики, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде Донецкой Народной Республики и Советом судей Донецкой Народной Республики. При наличии разногласий Совет Министров Донецкой Народной Республики прилагает к проекту Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде Донецкой Народной Республики и Совета судей Донецкой Народной Республики.
С учетом изложенного предлагаем статью 96 законопроекта привести в соответствие со статьей 184.2 БК РФ.
Статья 100 законопроекта регламентирует правовой режим временного управления бюджетом, применяемого в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года. В рамках временного управления бюджетом финансовый орган, правомочен лишь ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном (т.е. предыдущем) финансовом году.
Частью 2 рассматриваемой статьи законопроекта предусмотрено, что «если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении условий, определенных частью 1 настоящей статьи. При этом финансовый орган не имеет права:
1) доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии физическим и юридическим лицам, установленные настоящим Законом;
2) предоставлять бюджетные кредиты;
3) осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал».
Анализируя вышеуказанные предписания считаем целесообразным ограничить право финансового органа на формирование резервных фондов, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, поскольку размер резервных фондов устанавливается законом (решениями) о соответствующих бюджетах. Указанное предложение в полной мере соответствует БК РФ.
На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 100 законопроекта после пункта 3 дополнить пунктом 4 следующего содержания:
«4) формировать резервные фонды».
Далее, статья 101 законопроекта, рассматривающая внесение проекта закона о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год в Народный Совет Донецкой Народной Республики, не содержит отсылочных норм на перечень документов и материалов, которые предоставляются в Народный Совет Донецкой Народной Республики, не регулирует случаи разрешения разногласий по объемам бюджетных ассигнований, а также случаи, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Донецкой Народной Республики расходных обязательств Донецкой Народной Республики, что является существенным пробелом законопроекта и вызовет сложности в правоприменении.
Также предлагаем одновременно при внесении проекта закона о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год в Народный Совет Донецкой Народной Республики направлять копию указанного проекта Главе Донецкой Народной Республики для оптимизации бюджетного процесса.
В связи с этим предлагаем статью 101 законопроекта доработать.
В части 1 статьи 102 законопроекта содержится ссылка на «Регламент Народного Совета Донецкой Народной Республики».
Следует указать, что согласно части 2 статьи 29 Закона № 72-IHC ссылки в нормативных правовых актах могут даваться на нормативные правовые акты высшей или равной юридической силы.
В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 102 законопроекта конструкцию «Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики» исключить и изложить процедуру принятия и рассмотрения проекта закона о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год по аналогии со статьями 194–210 БК РФ.
Частью 1 статьи 103 законопроекта предусмотрено, что Правительство Донецкой Народной Республики вносит в Народный Совет Донецкой Народной Республики проекты законов о внесении изменений в закон о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на текущий финансовый год по всем вопросам, являющихся предметом правового регулирования указанного закона.
Вместе с тем ни рассматриваемая статья, ни иные структурные единицы законопроекта не предусматривают право субъектов законодательной инициативы вносить изменения в основные характеристики бюджета и ведомственную структуру расходов Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, что противоречит избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, что в части 2 статьи 103 законопроекта, по сравнению с БК РФ (статья 212), существенно сокращен перечь документов и материалов, предоставляемых в Народный Совет Донецкой Народной Республики с проектами законов о внесении изменений в закон о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на текущий финансовый год.
В частности, в Российской Федерации также предоставляются:
1) ожидаемые итоги социально-экономического развития в текущем финансовом году (за исключением случаев, когда основные характеристики федерального бюджета не изменяются) и уточненный прогноз социально-экономического развития в плановом периоде (за исключением случаев, когда основные характеристики федерального бюджета не изменяются или признаны утратившими силу положения федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду)$
2) информация о перераспределении бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года;
3) информация о перераспределении бюджетных ассигнований, зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года;
4) данные о внесении изменений по объектам капитального строительства, вновь включаемым в федеральную адресную инвестиционную программу на текущий финансовый год и плановый период, с указанием сроков их строительства, сметной стоимости, наличия проектно-сметной документации с положительным заключением государственной экспертизы, положительным заключением о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, решений о предоставлении земельных участков под строительство.
Указанные документы и материалы позволяют Государственной Думе принять объективное решение о необходимости внесения изменений в федеральный бюджет Российской Федерации.
Учитывая изложенное предлагаем статью 103 законопроекта доработать.
В статье 116 «Завершение текущего финансового года» законопроекта отсутствуют положения об утверждении порядка о завершении операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году, что создаст сложности в правоприменении данной нормы.
С учетом изложенного предлагаем часть 1 статьи 116 законопроекта дополнить абзацем вторым следующего содержания:
«Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи».
Частью 2 статьи 117 законопроекта предусмотрено, что «порядок организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики определяется республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере финансов».
Акцентируем внимание на том, что рассматриваемый законопроект, в случае принятия, будет позиционироваться как основной нормативный правовой акт в сфере регулирования бюджетных правоотношений. В связи с этим регламентирование правоотношений, указанных в части 2 статьи 117 законопроекта, должно найти свое отражение именно в законопроекте, а не в подзаконном законодательстве.
Данной позиции придерживается и российский законодатель, который в главе 24.1 БК РФ прямо предусмотрел положения об исполнении судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 3 статьи 118 законопроекта, согласно которой бюджетная отчетность включает:
1) отчет об исполнении бюджета и пояснительную записку к нему;
2) другую отчетность, виды и формы которой определяются республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере финансов.
Так, в части 3 статьи 264.1 БК РФ закреплено, что «бюджетная отчетность включает:
1) отчет об исполнении бюджета;
2) баланс исполнения бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительную записку».
При этом в части 4 указанной статьи БК РФ содержатся также разъясняющие нормы касательно того, что именно должно быть отражено в каждой виде бюджетной отчетности.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанной части.
В пункте 3 части 2 статьи 126, пункте 3 части 2 статьи 128 законопроекта используются конструкция «актами бюджетного законодательства». Также, в части 3 статьи 126 законопроекта используются конструкция «муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления».
Обращаем внимание на то, что указанные конструкции противоречат Закону № 72-IHC, которым предусмотрено понятие «нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права» (пункт 11 части 1 статьи 1).
В связи с этим предлагаем указанные конструкции привести в соответствие с положениями Закона № 72-IHC.
Далее стоит отметить, что в положениях законопроекта прослеживается непоследовательный подход при изложении норм касательно применения бюджетных мер принуждения.
Так, частью 2 статьи 130 законопроекта установлено, что к нарушителям бюджетного законодательства Донецкой Народной Республики могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с законопроектом и другими нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики.
В то же время согласно части 2 статьи 131 законопроекта «к финансовому органу, главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору (администратору) доходов бюджета, главному администратору (администратору) источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:
1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
2) бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Донецкой Народной Республики другому бюджету бюджетной системы Донецкой Народной Республики;
3) бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Донецкой Народной Республики другому бюджету бюджетной системы Донецкой Народной Республики;
4) бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
5) сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями (блокировка расходов бюджета);
6) приостановление операций по счетам;
7) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций)».
Подобные несоответствия находят свое отражение и в других нормах глав 19 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и 20 «Виды бюджетных правонарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение» законопроекта.
Данные внутренние несоответствия положений законопроекта, очевидно, вызваны заимствованием разработчиком разных редакций БК РФ, предполагающих отличные друг от друга модели правового регулирования отношений в сфере применения бюджетных мер принуждения.
Указанные недостатки могут привести к различному толкованию и применению норм законопроекта.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанной части.
Абзацем первым части 5 статьи 131 законопроекта установлено, что «под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях настоящего Закона понимается документ органа государственного финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Законом бюджетных мер принуждения».
Стоит указать, что в данной структурной единице не учтены нормы главы 18 законопроекта, которой наравне с органами государственного финансового контроля закреплены положения и об органах муниципального финансового контроля. Указанный пробел приводит к формированию непоследовательного подхода при изложении положений законопроекта и создаст препятствия для осуществления муниципального финансового контроля в соответствующей сфере.
Аналогичное замечание применимо и к другим положениям статьи 131 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем данные структурные единицы законопроекта доработать в указанной части.
Главой 20 законопроекта закреплены положения относительно видов бюджетных правонарушений и бюджетных мер принуждения, применяемых за их совершение.
Вместе с тем, статьей 136 законопроекта предусмотрено лишь положение, разъясняющее термин «неэффективное использование бюджетных средств», без установления бюджетных мер принуждения, применяемых за совершение данного правонарушения. Кроме того, закрепление данных положений в законопроекте не соответствует законодательной практике БК РФ, который не предусматривает подобного правонарушения.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Статьей 137 законопроекта предусматривается предписание, согласно которому законопроект вступает в силу с 1 июля 2019 года.
В то же время в статье 138 законопроекта закреплены нормы, определяющие момент вступления силу отдельных положений законопроекта. В связи с этим предлагаем статью 137 законопроекта после конструкции «с 1 июля 2019 года» дополнить конструкцией «, за исключением положений, для которых настоящим Законом установлены иные сроки вступления в силу».
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 48, 58 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.