В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О лотереях» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект направлен на «урегулирование отношений, возникающих в сфере организации и проведения лотерей, определяет виды и цели проведения лотерей, порядок их организации и проведения, устанавливает обязательные нормативы лотерей, порядок осуществления контроля за их организацией и проведением, а также ответственность лиц, участвующих в организации и проведении лотерей».
Также разработчиком указывается, что «законопроект основан на принципе «прозрачной» для общества технологии организации и проведения лотерей».
Анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на предписаниях Федерального закона Российской Федерации «О лотереях» от 11.11.2003 № 138-ФЗ (далее – ФЗ № 138) а также положениях самостоятельно разработанных субъектом законодательной инициативы.
Акцентируем внимание на том, что в Концепции внешней политики Донецкой Народной Республики, утвержденной Указом Главы Донецкой Народной Республики от 01.03.2019 № 56, одним из стратегических направлений развития внешней политики Донецкой Народной Республики является взаимодействие с Российской Федерацией и стремление к совершенствованию законодательства Донецкой Народной Республики путем его гармонизации с законодательством Российской Федерации. Таким образом, законопроект в целом соответствует избранному курсу на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Необходимо отметить, что первое место в ряду нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений законопроекта является Гражданский кодекс. Данный факт обуславливается тем, что основные положения об обязательствах, возникающие при проведении игр и пари, регламентируются положениями кодифицированного нормативного правового акта (например, глава 58 ГК РФ «Проведение игр и пари»).
Отмечаем, что в настоящее время Гражданский кодекс Донецкой Народной Республики не принят, а положения действующего на основании части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики Гражданского кодекса Украины не способны в полной мере регламентировать данную сферу правоотношений, поскольку основаны на иной законодательной модели.
Кроме того, в настоящее время в Донецкой Народной Республике на базе Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству (далее – Комитет) создана рабочая группа по разработке Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики. В связи с этим необходимым условием принятия законопроекта является получение положительного заключения Комитета.
Пунктом 20 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что приз (выигрыш) – средства, имущество, имущественные или неимущественные права, подлежащие выплате (выдаче) участнику лотереи в случае его выигрыша в лотерею в соответствии с обнародованными условиями ее проведения.
Следует отметить, что в отличие от предписаний ФЗ № 138, в дефиниции вышеуказанного понятия отсутствует указание на то, что выигрыш является частью призового фонда лотереи. В свою очередь, законопроектом в пункте 22 статьи 2 предусматривается определение термина «призовой фонд лотереи», а именно: «совокупность денежных средств, иного имущества или услуг, предназначенных для выплаты, передачи или предоставления выигрышей согласно условиям лотереи», являющегося аналогичным российскому. Данное указание является логичным, поскольку победителей среди участников лотереи может быть несколько.
Кроме того, пункт 20 статьи 2 законопроекта предусматривает возможность получения в качестве приза имущественных или неимущественных прав. При этом пункт 22 статьи 2 законопроекта однозначно определяет возможность приза в виде совокупности денежных средств, иного имущества либо услуг. Следует отметить, что правовая природа неимущественных прав не предусматривает возможности их использования в качестве приза (выигрыша). В частности, к неимущественным правам относятся (право на жизнь, право на свободу перемещения, право на имя и другие).
В связи с этим предлагаем пункт 20 статьи 2 законопроекта доработать.
Пунктом 17 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что оператор лотереи – юридическое лицо, зарегистрированное в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики, определяемое Правительством Донецкой Народной Республики и заключившее контракт с организатором лотереи на проведение лотереи в соответствии с настоящим Законом.
Вместе с тем, организатор лотереи в соответствии с пунктом 18 статьи 2 законопроекта – это орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, уполномоченный Правительством Донецкой Народной Республики в установленном порядке на проведение лотереи. Согласно части 1 статьи 12 законопроекта организатором лотереи является республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере финансов.
Следует отметить, что закрепленное за Правительством Донецкой Народной Республики полномочие определять оператора лотереи не предусмотрено в ФЗ № 138. Кроме того, порядок определения Правительством Донецкой Народной Республики оператора лотереи не раскрывается в законопроекте, вследствие чего остается неясным на основании каких требований и принципов будет определен оператор лотереи. Подобная ситуация не в полной мере отвечает одной из целей законопроекта, указанных в пояснительной записке, а именно: «законопроект основан на принципе «прозрачной» для общества технологии организации и проведения лотерей».
Также подобная модель определения оператора лотереи фактически нивелирует роль организатора лотереи.
В связи с этим предлагаем пункт 17 статьи 2 законопроекта доработать.
Частью 5 статьи 7 устанавливаются основания, при которых организация и проведение лотерей запрещается.
В то же время, в отличие от аналогичной нормы, предусмотренной статьей 6.1 ФЗ № 138, отсутствует запрет проведение лотерей в период избирательной кампании, кампании референдума, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов, референдума либо которые иным образом связаны с выборами, референдумом.
Следует отметить, что отсутствие данной нормы с учетом фактической государственной монополии на проведение лотерей, которая устанавливается законопроектом, будет вступать в противоречие с ключевыми принципами избирательного процесса.
В связи с этим предлагаем часть 5 статьи 7 законопроекта доработать.
Статьей 16 законопроекта предусмотрены различные гарантии защиты прав участников лотереи. Однако, в отличие от предписаний ФЗ № 138, отсутствует такая гарантия как «обязанность оператора лотереи ежегодно опубликовывать годовой отчет о проведении лотереи и результаты обязательной ежегодной аудиторской проверки в средствах массовой информации и (или) размещать в сети «Интернет» не позднее 1 июня года, следующего за отчетным годом».
При этом наличие у оператора лотереи собственного Интернет-ресурса обуславливается предписаниями части 4 статьи 7 законопроекта, согласно которой «оператор лотереи обязан разместить утвержденные условия проведения лотереи на своем Интернет-ресурсе не позднее чем за один календарный день до начала ее проведения».
Установление подобной обязанности для оператора лотереи будет являться необходимой мерой обеспечения прав участников лотереи. Также установление данного правила коррелирует с пунктом 2 части 4 законопроекта, закрепляющего, что одним из основных принципов в сфере лотерей является обеспечение гласности, предполагающей обязательную публикацию условий проведения лотереи и результатов розыгрышей призового фонда тиражных лотерей.
Кроме того, законопроектом не предусматриваются предписания относительно обязательной аудиторской проверки оператора лотереи, как это предусмотрено статьей 23 ФЗ № 138, что должно положительно сказываться на финансовой отчетности оператора лотереи.
В связи с этим предлагаем:
1) статью 2 законопроекта дополнить новым пунктом, в котором закрепить понятие «годовой отчет о проведении лотереи»;
2) статью 16 законопроекта дополнить частью 9 с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«Оператор лотереи обязан ежегодно опубликовывать годовой отчет о проведении лотереи и результаты обязательной ежегодной аудиторской проверки в средствах массовой информации и (или) размещать на своем Интернет-ресурсе не позднее 1 июня года, следующего за отчетным годом»;
3) дополнить законопроект положениями, в которых закрепить обязанность проведения ежегодной аудиторской проверки оператора лотерей.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 48 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы. Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.