В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О ломбардах» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской целью данного законопроекта является «законодательное урегулирование правоотношений в сфере деятельности ломбардов».
В частности, законопроект направлен на установление законодательного регулирования в сфере осуществления ломбардами кредитования граждан под залог принадлежащих гражданам вещей и деятельности по хранению вещей.
Положения законопроекта основаны на нормах Федерального закона Российской Федерации «О ломбардах» от 19.07.2007 № 196-ФЗ (далее – ФЗ № 196), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 1 законопроекта «настоящий Закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении ломбардами кредитования граждан под залог принадлежащих гражданам вещей и деятельности по хранению вещей».
Необходимо отметить, что первое место в ряду нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений законопроекта является Гражданский кодекс. Данный факт обуславливается тем, что отношения в сфере осуществления ломбардами кредитования граждан под залог принадлежащих гражданам вещей, а также деятельности по хранению вещей носят гражданско-правовой характер и основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
Отмечаем, что в настоящее время Гражданский кодекс Донецкой Народной Республики не принят, а положения действующего на основании части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики Гражданского кодекса Украины не способны в полной мере регламентировать данную сферу правоотношений, поскольку основаны на иной законодательной модели.
Кроме того, в настоящее время в Донецкой Народной Республике на базе Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству (далее – Комитет) создана рабочая группа по разработке Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики. В связи с этим необходимым условием принятия законопроекта является получение положительного заключения Комитета.
Частью 3 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что положения законов Донецкой Народной Республики, регулирующих деятельность ломбардов, применяются к отношениям, указанным в части 1 настоящей статьи, в части, не противоречащей настоящему Закону. Отмечаем, что закрепление данных правовых предписаний вступает в противоречие с законодательной моделью Российской Федерации, предусматривающей главенствующую роль Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) в регламентации гражданских правоотношений (согласно абзацу второму части 2 статьи 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу). В связи с этим предлагаем часть 3 статьи 1 законопроекта исключить.
Следует отметить, что в отличие от законодательной модели Российской Федерации, законопроект предусматривает обязательную регистрацию ломбарда Центральным Республиканским Банком Донецкой Народной Республики (статья 2 законопроекта) и получение соответствующего свидетельства (помимо государственной регистрации ломбарда как юридического лица).
Вследствие этого, разработчиком были изменены (по сравнению с ФЗ №196) функции Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики (далее – ЦРБ).
Так, пунктами 2, 3 части 3 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что «Центральный Республиканский Банк осуществляет следующие функции… принимает решения о государственной регистрации ломбардов некредитными финансовыми организациями, выдает некредитным финансовым организациям свидетельства, аннулирует свидетельства; принимает решения о внесении в Государственный реестр кредитных организаций и некредитных финансовых организаций Донецкой Народной Республики информации о ломбардах, ее аннулировании».
Вместе с тем пунктами 2, 4 части 3 статьи 2.3 ФЗ № 196. предусмотрено, что «Банк России осуществляет следующие функции… ведет государственный реестр ломбардов на основе сведений, полученных от уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц; обращается в суд с заявлением о ликвидации ломбарда в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
Кроме того, ФЗ № 196 закрепляет положение о том, что Банк России в судебном порядке разрешает вопрос о ликвидации ломбардов, а не самостоятельно аннулирует информацию о ломбарде.
Данное замечание в полной мере применимо и к пункту 4 части 4 статьи 5 законопроекта, которым предусмотрены случаи, при которых ЦРБ принимает решение об аннулировании информации о ломбарде в Государственном реестре кредитных организаций и некредитных финансовых организаций Донецкой Народной Республики, тогда как согласно пункту 6 части 4 статьи 2.3 ФЗ № 196 Банк России в аналогичных случаях лишь обращается в суд с заявлением о ликвидации ломбарда.
Поскольку в пояснительной записке к законопроекту не указано обоснование необходимости изменения модели регистрации ломбардов, учитывая создание дополнительного административного барьера в осуществлении ломбардами кредитования граждан под залог принадлежащих гражданам вещей и деятельности по хранению вещей, считаем целесообразным провести дополнительное обсуждение данного вопроса.
Кроме того, частью 1 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что «органы государственной власти, Центральный Республиканский Банк и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность ломбардов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Донецкой Народной Республики».
В то же время частью 1 статьи 2.3 ФЗ № 196 установлено, что «органы государственной власти, Банк России и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность ломбардов, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».
Таким образом, российский законодатель предусматривает возможность установления случаев, при которых возможно вмешательство в деятельность ломбардов исключительно на уровне федеральных законов. Закрепление указанных положений на уровне закона представляется целесообразным в связи с тем, что подобный подход позволяет обеспечить должную стабильность данных отношений.
С учетом изложенного предлагаем в части 1 статьи 5 законопроекта слова «законодательством Донецкой Народной Республики» заменить словами «законами Донецкой Народной Республики».
Необходимо отметить, что в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 27, 48, 55, 58 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает преждевременным обсуждение и принятие данного законопроекта.