В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской целью данного законопроекта является «правовое регулирование вопросов управления и распоряжения государственным имуществом Донецкой Народной Республики».
Анализ законопроекта показал, что его положения основаны на предписаниях Закона Республики Крым от 8 августа 2014 года № 46-ЗРК «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Республики Крым» (далее – Закон № 46-ЗРК), Закона Луганской Народной Республики от 04.11.2014 №36-I «Об управлении и распоряжении собственностью Луганской Народной Республики» и положениях, разработанных субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Акцентируем внимание на том, что в настоящий момент в Комитете Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству на рассмотрении находится проект Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики (далее – проект ГК). Поскольку в предмет регулирования представленного законопроекта входят правоотношения в сфере собственности, видится целесообразным и необходимым согласовать положения законопроекта с предписаниями проекта ГК, тем самым обеспечив корреляцию положений данных проектов и применение единого подхода в регулировании правовых отношений собственности.
В связи с этим предлагаем согласовать положения законопроекта с предписаниями проекта ГК, а также момент вступления в силу законопроекта связать с введением в действие проекта ГК, что обеспечит фундаментальный и последовательный подход к регулированию данной сферы правоотношений.
Пунктом 1 части 2 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что «для целей настоящего Закона под управлением собственностью понимается – установление собственником имущества правил, условий его использования, сдачи в аренду».
Вместе с тем данным пунктом не установлено, что под управлением собственностью следует также понимать установление собственником имущества правил отчуждения собственности. В связи с этим положения пункта 1 части 2 статьи 1 законопроекта не согласованы с положениями пункта 2 части 2 статьи 1 законопроекта, которым предусмотрено, что «для целей настоящего Закона под распоряжением собственностью понимается – полномочия собственника, заключающиеся в возможности передачи, списания, отчуждения, самостоятельного использования имущества».
Таким образом, принятие пункта 1 части 2 статьи 1 законопроекта может привести к ситуации, когда при отчуждении имущества собственником порядок такого отчуждения будет отсутствовать. В связи с этим предлагаем пункт 1 части 2 статьи 1 законопроекта после слов «сдачи в аренду» дополнить словом «, отчуждения».
Пунктом 3 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что Глава Донецкой Народной Республики в сфере управления и распоряжения собственностью Донецкой Народной Республики приостанавливает или отменяет действие постановлений и распоряжений Правительства Донецкой Народной Республики, актов органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики по вопросам управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики.
Следует отметить, что аналогичное предписание закреплено в пункте 4 части 1 статьи 2 Закона № 46-ЗРК, однако там указанное полномочие Главы Республики Крым является логическим продолжением конституционно-правового статуса данного должностного лица, установленного Конституцией Республики Крым. В частности, согласно части 1 статьи 61 Конституции Республики Крым Глава Республики Крым является высшим должностным лицом, главой исполнительной власти Республики Крым. Как глава исполнительной власти Глава Республики Крым наделен в соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 64 Конституции Республики Крым полномочием по приостановлению либо отмене действия постановлений и распоряжений Совета министров Республики Крым, актов органов исполнительной власти Республики Крым.
Вместе с тем, после конституционной реформы в Донецкой Народной Республике, обусловленной вступлением в силу Закона Донецкой Народной Республики от 30.11.2018 № 01-IIHC «О внесении изменений в Конституцию Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 01-IIHC), система органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики претерпела существенные изменения.
Так, в настоящее время Глава Донецкой Народной Республики является исключительно главой государства (часть 1 статьи 56 Конституции Донецкой Народной Республики) и не является главой исполнительной власти. Данный факт нашел свое отражение в изменениях конституционных полномочий Главы Донецкой Народной Республики. В частности, текущая редакция пункта 17 части 1 статьи 59 Конституции Донецкой Народной Республики предусматривает полномочие Главы Донецкой Народной Республики по отмене постановлений и распоряжений Правительства Донецкой Народной Республики в случае их противоречия Конституции Донецкой Народной Республики, законам Донецкой Народной Республики и указам Главы Донецкой Народной Республики, тогда как ранее Глава Донецкой Народной Республики был уполномочен также приостанавливать или отменять действие актов министерств и иных органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики.
В свою очередь, согласно части 1 статьи 75 Конституции Донецкой Народной Республики исполнительную власть Донецкой Народной Республики осуществляет Правительство Донецкой Народной Республики. Данное конституционное предписание находит свое дальнейшее отражение в Законе Донецкой Народной Республики от 30.11.2018 № 02-IIНС «О Правительстве Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 02-IIНС), часть 8 статьи 12 которого предусматривает следующее: «Правительство Донецкой Народной Республики вправе отменять акты республиканских органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов, за исключением актов республиканских органов исполнительной власти, указанных в статье 31 настоящего Закона».
Проведенный анализ показал, что в случае принятия законопроекта в текущей редакции пункт 3 статьи 2 будет вступать в противоречие с частью 8 статьи 12 Закона № 02-IIНС в части актов республиканских органов исполнительной власти.
В связи с этим предлагаем пункт 3 статьи 2 законопроекта доработать.
Пунктом 1 статьи 4 законопроекта предусмотрено следующее: «Правительство Донецкой Народной Республики в сфере управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики управляет и распоряжается имуществом Донецкой Народной Республики в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
В то же время в соответствии с пунктом 8 статьи 77 Конституции Донецкой Народной Республики и пунктом 5 статьи 14 Закона № 02-IIНС Правительство Донецкой Народной Республики наделено исключительно полномочием по осуществлению управления государственной собственностью. Кроме того, Законом № 01-IIHC у Правительства Донецкой Народной Республики было исключено полномочие по распоряжению государственной собственностью Донецкой Народной Республики (пункт 8 статьи 77 Конституции Донецкой Народной Республики предусматривает в настоящее время исключительно управление государственной собственностью).
Таким образом, нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус Правительства Донецкой Народной Республики, не закрепляют за ним полномочие по распоряжению имуществом, находящимся в государственной собственности.
В связи с этим предлагаем пункт 1 части 4 статьи доработать.
Пунктом 4 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что «Правительство Донецкой Народной Республики в сфере управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики принимает решение о передаче имущества Донецкой Народной Республики из собственности Донецкой Народной Республики в муниципальную собственность и из муниципальной собственности в собственность Донецкой Народной Республики…». Обращаем внимание на то, что вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью относятся к полномочиям местного самоуправления, которое согласно части 2 статьи 82 Конституции Донецкой Народной Республики «…обеспечивает в соответствии с настоящей Конституцией и законом Донецкой Народной Республики самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Исходя из изложенного, можно прийти к выводу, что возложение на Правительство Донецкой Народной Республики полномочий по передаче имущества из муниципальной собственности в собственность Донецкой Народной Республики будет противоречить Конституции Донецкой Народной Республики. Аналогичное замечание относится и к частям 2, 3 статьи 14 законопроекта.
В связи с этим предлагаем:
1) из пункта 4 статьи 4 законопроекта слова «и из муниципальной собственности в собственность Донецкой Народной Республики» исключить;
2) из части 2 статьи 14 законопроекта слова «и из муниципальной собственности в собственность Донецкой Народной Республики» в обоих случаях исключить;
3) из части 3 статьи 14 законопроекта слова «и из муниципальной собственности в собственность Донецкой Народной Республики» исключить.
Пунктом 30 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что «Правительство Донецкой Народной Республики в сфере управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики утверждает порядок организации контроля за сохранностью и использованием по назначению государственной собственности». В то же время пунктом 22 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что «Правительство Донецкой Народной Республики в сфере управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики устанавливает порядок организации контроля, осуществляемого органами исполнительной власти Донецкой Народной Республики, за использованием по назначению и сохранностью имущества Донецкой Народной Республики».
Исходя из анализа указанных положений, можно прийти к выводу о том, что положения пункта 30 статьи 4 фактически охватывают положения пункта 22 статьи 4 законопроекта. В связи с этим предлагаем положения пунктов 22, 30 статьи 4 законопроекта доработать.
Пунктом 15 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что «уполномоченный орган осуществляет в порядке и пределах, определенных настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики, передачу в аренду имущества Донецкой Народной Республики, закрепленного за предприятиями, учреждениями и организациями на праве оперативного управления (на праве хозяйственного ведения)».
Обращаем внимание на то, что указанный пункт не согласован с положениями пункта 17 статьи 5 законопроекта, которыми предусмотрено, что «уполномоченный орган согласовывает передачу в аренду движимого имущества», поскольку исходя из анализа пункта 15 статьи 5 законопроекта уполномоченный орган передает в аренду имущество (в том числе и движимое имущество), а не согласовывает такую передачу.
Кроме того, пунктом 1 части 2 статьи 12 законопроекта предусмотрено, что «арендодателями имущества Донецкой Народной Республики являются …уполномоченный орган – в отношении имущества, составляющего казну Донецкой Народной Республики, предприятий и других имущественных комплексов (обособленных структурных подразделений (филиалов, цехов, участков и т.п.), используемых для осуществления предпринимательской деятельности), недвижимого имущества (зданий, отдельно стоящих строений, сооружений, нежилых помещений), за исключением денег и ценных бумаг (транспортных средств и других вещей, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи)), а также имущества, которое не вошло в уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ».
Следовательно, перечень имущества, закрепленный пунктом 15 статьи 5 законопроекта, не в полной мере согласован с перечнем, предусмотренным пунктом 1 части 2 статьи 12 законопроекта. Подобный недостаток законопроекта может негативно отразиться на практике его применения в части определения в отношении какого имущества арендодателем выступает уполномоченный орган.
Также отметим, что в пункте 1 части 2 статьи 12 законопроекта нарушены требования части 1 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-ΙНС «О нормативных правовых актах», которыми предусмотрено, что «текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии».
В связи с этим предлагаем положения пунктов 15, 17 статьи 5, пункта 1 части 2 статьи 12 законопроекта доработать.
Частью 7 статьи 13 законопроекта предусмотрено, что передача в залог долей (паев, акций) Донецкой Народной Республики в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм, имущественных комплексов, недвижимого имущества осуществляется по предварительному согласованию с Правительством Донецкой Народной Республики. Аналогичное полномочие Правительства Донецкой Народной Республики изложено и в пункте 42 статьи 4 законопроекта.
Вместе с тем согласно пункту 8 статьи 4 законопроекта «Правительство Донецкой Народной Республики в сфере управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики … принимает решения о передаче в залог имущества Донецкой Народной Республики».
Таким образом, между указанными структурными единицами усматривается внутреннее противоречие, что создаст предпосылки для неверного толкования и применения правовых норм.
С учетом указанного предлагаем доработать указанные структурные единицы законопроекта.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 18 законопроекта «Правительство Донецкой Народной Республики осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики, в том числе … осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики, за исключением органов исполнительной власти, контроль за деятельностью которых осуществляет Глава Донецкой Народной Республики».
В то же время частью 1 указанной статьи законопроекта предусмотрено, что «Глава Донецкой Народной Республики осуществляет контроль за соблюдением порядка управления и распоряжения имуществом Донецкой Народной Республики, в том числе контролирует деятельность органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики».
Таким образом, полномочие Правительства Донецкой Народной Республики, изложенное в пункте 1 части 3 статьи 18 законопроекта не сможет быть реализовано, так как Глава Донецкой Народной Республики будет осуществлять контроль в отношении всех органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем доработать указанные структурные единицы законопроекта.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 45, 48 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.